4. Las restricciones que se le impongan a una reunión deben pasar una prueba triple

Por lo general, cualquier medida que tomen las autoridades y tenga un efecto adverso en el ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica constituye una restricción que debe pasar una prueba triple. Con frecuencia, el TEDH ha manifestado que:

De manera que se califica como restricciones a medidas tales como impedir que una persona pueda llegar a una reunión, dispersar la reunión y arrestar a los participantes o la imposición de penas por haber participado en una reunión^[2] Gafgaz Mammadov contra Azerbaiyán. TEDH. Sentencia de 15 de octubre de 2015; párrafo 50. Gafgaz Mammadov contra Azerbaiyán. TEDH. Sentencia de 15 de octubre de 2015; párrafo 50. . El TEDH ha aclarado que las penas que se impongan por otros delitos, como desacato de la autoridad policial, también constituyen restricciones si la pena en realidad tuviera directamente que ver con el ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica^[3] Gafgaz Mammadov contra Azerbaiyán. TEDH. Sentencia de 15 de octubre de 2015; párrafo 50. .

Los mecanismos internacionales dejan claro que el primero elemento de la prueba significa, en primer lugar, que toda restricción a la libertad de reunión debe tener como fundamento un instrumento apropiado de la ley interna; y, en segundo lugar, que ese instrumento debe cumplir el requisito de legalidad, lo cual significa que debe estar a disposición del público y ser claro y suficientemente preciso para evitar interferencias arbitrarias.

Tipos de instrumentos que se consideran «leyes»

La Corte IDH ha manifestado que, en un contexto de las restricciones legítimas de los derechos, con la palabra «ley» se hace referencia a:

De tal manera que a la libertad de reunión pacífica no se le puede imponer restricciones por orden gubernamental ni decreto administrativo^[5] CIDH: Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II, documento 66.31, diciembre de 2011; párrafo 165. , a menos que la facultad para emitir dicha orden o decreto se fundamente, ella misma, en una ley que cumpla los requisitos que se enunciaron. La Corte IDH insiste en que cualquier delegación de tal naturaleza debe ser autorizada por la Constitución, que el Ejecutivo debe respetar los límites de sus facultades delegadas y que debe estar sometido a controles efectivos^[6] Corte IDH: La expresión «leyes» en el Artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; Opinión consultiva OC-6/86, 9 de mayo de 1986, párrafo 36. .

El TADHP también ha manifestado que las limitaciones que se impongan a los derechos que se garantizan al amparo del propio TADHP «deben tomar la forma de “leyes de aplicación general”»^[7] Sociedad Jurídica de Tanganica y Centro de Derechos Legales y Humanos contra Tanzania, Tribunal Africano de Derechos Humanos y de los Pueblos, sentencia de 14 de junio de 2014, párrafo 107, numeral 1. .

El TEDH, sin embargo, adopta un enfoque un tanto distinto: Considera la palabra «ley» en su sentido «sustantivo» y no necesariamente en su sentido formal. Permite que se impongan restricciones mediante leyes de menor rango (incluso los reglamentos que dicten entes reguladores de profesiones, al amparo de las facultades que en ellos se deleguen) e incluso mediante las decisiones que tomen los jueces en aquellos casos en que no existan leyes escritas ni jurisprudencia que quepa aplicar al asunto en cuestión^[8] Véase Gülcü contra Turquía. TEDH. Sentencia de 19 de enero de 2016; párrafo 104, y las referencias que contiene. . Sin embargo, el TEDH, igual que la Corte IDH, ha enfatizado que, allí donde los entes legislativos tengan potestad de restringir el derecho de reunión, «la ley deberá indicar, con suficiente claridad, el alcance de cualquier discrecionalidad y la forma de su ejercicio»^[9] Lashmankin y otros contra Rusia. TEDH. Sentencia de 7 de febrero de 2017; párrafo 411. .

Requisito de predecibilidad y accesibilidad

Todas las leyes que regulen el derecho a la libertad de reunión pacífica deben ser de fácil acceso para el público y ser suficientemente claras y precisas para evitar interferencias arbitrarias y permitir que quienes ejerzan su derecho también comprendan sus deberes. El Comité de Derechos Humanos lo manifestó de este modo:

El TEDH manifiesta, de manera similar, que las leyes deben ser accesibles, y que su funcionamiento debe ser predecible:

La Corte IDH^[12] Fontevecchia y D’Amico versus Argentina. Corte IDH. Sentencia de 29 de noviembre de 2011; párrafo 90. y las Directrices para la Libertad de Asociación y Reunión en África de la CADHP^[13] CADHP, Directrices para la Libertad de Reunión y Asociación en África, 2017, párrafo 85; CADHP: Informe del Grupo de Estudio de las Libertades de Asociación y Reunión en África, 2014; párrafos 20 y 5. adoptaron un punto de vista muy similar.

Las restricciones que se le impongan a la libertad de reunión deben perseguir un objetivo legítimo. El ICCPR le reconoce legitimidad sólo a los siguientes objetivos: «la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás»^[14] Según la CADHP, es posible imponer restricciones en interés de «la seguridad nacional, la seguridad, salud, ética y derechos y libertades de los demás»; según la CADH, de «la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos o libertades de los demás»; según el TEDH, «la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades ajenos». . Con ciertas diferencias de redacción, los tratados regionales reconocen la legitimidad de objetivos similares. El Comité de Derechos Humanos asigna al Estado la carga de la prueba de indicar concretamente qué objetivo persigue:

En su Observación General 34, el Comité de Derechos Humanos aclaró el significado de «objetivos legítimos y concretos». «Orden público» se refiere a la suma de reglas que garanticen que la sociedad opere en paz y efectivamente, mientras que «seguridad nacional» se refiere a independencia política y/o la integridad territorial de un estado^[16] Comité de Derechos Humanos: Observación General 34: Artículo 19 (Libertad de opinión y libertad de expresión). Documento de las Naciones Unidas CCPR/G/GC/23 (2011), párrafo 33. . En el «Informe conjunto sobre la gestión adecuada de las manifestaciones» se aclaró concretamente que «el interés nacional, político o gubernamental no es sinónimo de seguridad nacional o de orden público»^[17] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: Informe conjunto del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación y el Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias acerca de la gestión adecuada de las manifestaciones. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/31/66. 4 de febrero de 2016; párrafo 49. .

En cuanto a moral pública, el Comité observa que lo que por ella se entienda puede diferir mucho de una sociedad a otra. Sin embargo, aclara que el concepto de moral no puede derivarse exclusivamente de una única tradición^[18] Comité de Derechos Humanos: Observación General 34: Artículo 19 (Libertad de opinión y libertad de expresión). Documento de las Naciones Unidas CCPR/G/GC/23 (2011), párrafo 33. . De la misma manera, el TEDH en muchas ocasiones ha determinado que «democracia» no significa simplemente que siempre deban prevalecer los puntos de vista de la mayoría (o del colectivo). Se debe garantizar que las minorías reciban un trato justo y apropiado y, en general, se debe evitar abusar de posiciones de dominio^[19] Véase Young, James y Webster contra el Reino Unido. TEDH. Sentencia de 13 de agosto de 1981; párrafo 63. . Los intereses económicos, como tales, tampoco son parte de los intereses, en la forma en que se enumeraron^[20] Consejo de Derechos Humanos: Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación; Documento de las Naciones Unidas A/HRC/32/36, 10 de agosto de 2016, párrafo 33. .

La necesidad de precisión

Se ha observado que los Estados tienen una tendencia creciente a abusar de los intereses legítimos que se enumeraron para restringir los derechos humanos; por ejemplo, fundamentando sus actos de restricción en interpretaciones muy amplias de los intereses legítimos, o bien en terminología que se relacione con ellos de forma muy poco exacta. En cuanto a la seguridad nacional, el Relator Especial sobre la Libertad de Opinión y Expresión hizo una advertencia concreta en cuanto al:

Por lo tanto, es necesario que los argumentos sean concretos; no se pueden hacer en abstracto o indicando riesgos generales^[22] Alekseev contra la Federación Rusa. Comité de Derechos Humanos. Decisión de 25 de octubre de 2013. Documento de las Naciones Unidas CCPR/C/109/D/1873/2009; parrafo 9.6: El Estado argüía que el tema al que se dirigía la manifestación iba a provocar una reacción negativa, que a su vez iba a conducir a violaciones del orden público. El Comité determinó que «un peligro general y no especificado de que haya una contramanifestación violenta o la mera posibilidad de que las autoridades no puedan evitar o neutralizar la violencia no bastan para prohibir una manifestación». Véase también Señor Jeong-Eun Lee contra la República de Corea. Comité de Derechos Humanos. Decisión de 20 de julio de 2005. Documento de las Naciones Unidas CCPR/C/84/D/1119/2002, párrafo 7.3. , inespecíficos, sino que deben plantearse de manera individual^[23] Comité de Derechos Humanos: Observación General 34: Artículo 19 (Libertad de opinión y libertad de expresión). Documento de las Naciones Unidas CCPR/G/GC/23 (2011), párrafo 33. , aplicarse a casos particulares^[24] Schumilin contra Belarús, Comité de Derechos Humanos, CCPR/C/105/D/1784/2008, Dictamen de 23 de julio de 2012, párrafo 9.4. El Comité decidió que la restricción violaba el ICCPR porque el Estado no había explicado «cómo, en este caso en particular, la actuación del autor afectó en la práctica al respeto de los derechos o la reputación de los demás o representó una amenaza para la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas» o deberse a una justificación en concreto^[25] Kim contra la República de Corea, Comité de Derechos Humanos, CCPR/C/64/D/574/1994; Dictamen de 4 de enero de 1999, párrafo 12.5. .

Según el derecho internacional, las restricciones que se impongan a la libertad de reunión deben ser «necesarias en una sociedad democrática» para que sirvan al logro del objetivo que con ellas se persigue.

El Comité de Derechos Humanos ha explicado que esto implica una prueba de necesidad y de proporcionalidad:

«Necesidad» significa que la restricción no sólo debe ser conveniente, sino que además debe satisfacer una necesidad apremiante, tanto que puede superar la importancia de la libertad de reunión. La Corte IDH manifiesta que:

De la misma manera, el TEDH exige que se demuestre que la restricción sirva a «una necesidad social apremiante», cuya calidad de tal las autoridades deben demostrar convincentemente:

«Proporcionalidad» significa que la interferencia con la libertad de reunión no debe ir más allá de los estrictamente necesario para alcanzar el objetivo legítimo. En consecuencia, si el Estado pudiere alcanzar el objetivo de diferentes maneras, deberá escoger la medida menos importuna. Por ejemplo, en un caso en que las autoridades denegaron absolutamente la solicitud de llevar a cabo una manifestación, el Comité de Derechos Humanos manifestó que: