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7. Personalidad jurídica e inscripción en un registro

En el derecho internacional está bien establecido que el derecho a la libertad de asociación protege por igual a las asociaciones que estén inscritas en un registro y a las que no lo estén. [¿Es necesario que una asociación esté inscrita en un registro para que goce de protección?]. En numerosas ocasiones, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación ha enfatizado que el derecho a la libertad de asociación vale para las asociaciones informales; y que para gozar de protección no hace falta que un grupo esté inscrito en un registro ^[1] .

Dependiendo del marco legal de cada país, puede ser necesario que las asociaciones estén inscritas en un registro y/o gocen de personalidad jurídica para que puedan cumplir ciertas funciones o tener acceso a ciertos beneficios que las asociaciones deseen tener.

En distintos sistemas legales, la inscripción en un registro y el otorgamiento de personalidad jurídica pueden ser uno solo y mismo proceso; pero no lo son necesariamente ^[2] . Sin embargo, en el derecho internacional, las normas y principios de ambos procesos son muy similares; y, por lo tanto, los argumentos que se presentan a continuación valen para ambos.

7.1 Acceso a la personalidad jurídica

Si una asociación desea obtener personalidad jurídica, se le debe permitir obtenerla. La obtención de personalidad jurídica puede ser de importancia para que las asociaciones puedan obtener otros derechos, como beneficios públicos, o solicitar recursos, o tener empleados. La personalidad jurídica también permite que las asociaciones satisfagan ciertas necesidades, como tener cuentas bancarias, firmar contratos y poseer propiedades o rentarlas.

El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación ha confirmado que este derecho a personalidad jurídica es un elemento central del derecho a la libertad de asociación; y ha llamado a los Estados a garantizar y facilitar que las asociaciones puedan adquirir personalidad jurídica ^[3] .

El TEDH ha sostenido consistentemente la posición de que las asociaciones deben poder obtener personalidad jurídica si así lo desean:

el aspecto más importante del derecho a la libertad de asociación es que los ciudadanos deben poder crear una entidad legal a fin de actuar colectivamente en un área de interés común. Sin esto, ese derecho no tendría significado práctico ^[4] .

La Comisión Interamericana se suscribe a la misma lógica ^[5] que las Directrices de la Comisión Africana ^[6] .

Dada la crítica importancia del papel que la personalidad jurídica puede cumplir en el hacer posible que las asociaciones persigan efectivamente sus objetivos y actividades, se podría considerar que los Estados que se rehusaran a inscribir asociaciones en sus registros –o que impusieran requisitos arbitrarios u onerosos para ellos– interferirían con el derecho a la libertad de asociación. Como lo sostuvo el TEDH:

Esto implica que, puesto que el reconocimiento de una asociación como entidad legal es una parte inherente de la libertad de asociación, denegar el registro también está totalmente cubierto por lo dispuesto en el Artículo 22 del PIDCP y el Artículo 11 del CEDH ^[7] .

7.2 Procedimientos de notificación versus procedimientos de autorización

Generalmente los Estados hacen uso de dos tipos de regímenes para fines de registro/personalidad legal de una asociación: (i) notificación y (ii) autorización previa.

Los regímenes de notificación ofrecen un nivel más alto de protección de la libertad de asociación y los expertos legales internacionales, entre ellos el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación, los consideran las mejores prácticas. En un régimen de notificación, la personalidad jurídica de una asociación no depende de la aprobación del Estado: Las asociaciones obtienen automáticamente personalidad jurídica en virtud de una notificación a las autoridades que informe de su creación ^[8] .

Los Estados que imponen un régimen de autorización previa sólo reconocen u otorgan personalidad jurídica a las asociaciones que presentan una solicitud y reciben la aprobación del Estado ^[9] . Cuando un Estado exige autorización, debe tener mucho cuidado para evitar que los requisitos sean arbitrarios o que la aprobación se otorgue después de prolongadas esperas. Por ello, el Relator Especial ha llamado a los Estados a seguir las mejores prácticas y permitir que el procedimiento sea simple, no oneroso y expedito ^[10] .

La Corte IDH hizo notar que los Estados tienen la obligación de garantizar que las leyes y reglamentos correspondientes sean claros y carezcan de ambigüedades; y de que los entes que sean responsables del registro no ejerzan una gran discrecionalidad al interpretar las disposiciones de ley de tal manera que puedan limitar la libertad de expresión ^[11] . El TEDH sigue la misma lógica, aunque acepta que es posible aplicar algunos procesos formales. En la práctica, el TEDH siempre valora si los requisitos procedimentales, así como las esperas y las facultades discrecionales demasiado amplias violan el derecho a la libertad de asociación ^[12] .

En un sentido general, las normas internacionales demuestran una clara preferencia por la notificación en vez de la autorización. Las Directrices de la CADHP declaran que:

El registro debe regirse por notificación antes que por autorización; lo cual significa que los procedimientos deben ser simples, claros y transparentes, y no deben ser discrecionales ni gravosos ^[13] .

El Relator Especial ha enfatizado que se debe presumir que las asociaciones operan legalmente mientras no se emita una decisión al respecto de su personalidad jurídica ^[14] . En las Directrices Conjuntas de la OSCE/OIDDH y la Comisión de Venecia sobre libertad de asociación también se refleja esa presunción de legalidad:

Debe haber una presunción a favor de la formación de asociaciones, así como en favor de la legalidad de su creación, sus objetivos, su escritura de constitución, sus metas y actividades. Esto significa que, mientras no se pruebe lo contrario, el Estado debe presumir que una asociación dada se ha creado de manera legal y adecuada y que sus actividades son legales. Cualquier medida que se tome contra una asociación y/o sus miembros sólo podrá tomarse en caso de que los documentos de constitución (incluida la escritura de constitución y sus estatutos) sean, sin ambigüedad, ilegales; o cuando se hayan emprendido actividades ilegales concretas.

Esta presunción debe existir incluso allí donde la legislación estipule que se cumplan ciertos requisitos, como las formalidades de registro, para que se cree una asociación. Es importante recordar, sin embargo, que las asociaciones que no estén inscritas en un registro también pueden beneficiarse de la protección que se confiere en el Artículo 22 del PIDCP y el Artículo 11 del CEDH, así como mediante otros instrumentos internacionales y regionales que reafirman esa libertad ^[15] .

7.3 Negativa a registrar a una asociación o concederle personalidad jurídica

Las asociaciones tienen derecho a registrar y crear una entidad legal para tratar de alcanzar sus objetivos. Allí donde le niegue a una asociación el registro o la personalidad jurídica, el Estado debe pasar una prueba triple de restricción del derecho a la libertad de asociación.

Mediante un fallo del Tribunal Europeo se estipuló que, si las autoridades no dieren réplica a las solicitudes de registro dentro del plazo estipulado por ley, cometerán una negativa de facto a registrar. En un sentido más general, el Tribunal indicó que una espera prolongada del procedimiento de registro que pueda atribuirse a las autoridades representa una interferencia con el derecho a la libertad de asociación ^[16] .

Los tribunales han indicado que el impacto en la asociación –particularmente en si podría o no llevar a cabo sus actividades– es un determinante clave para decidir si los Estados persiguen un objetivo legítimo. En otros casos se ha distinguido entre una mera sospecha de ilegalidad y medidas concretas que son contrarias a la ley. En cierto número de casos los tribunales no encontraron ninguna violación al derecho a la libertad de asociación, porque las asociaciones podían cumplir fácilmente con los requisitos y/o continuar sus actividades a pesar de que el Estado se rehusara a inscribirlas.

El TEDH ha afirmado que los Estados no pueden rehusarse a registrar o reconocer una asociación con el argumento de que fue fundada por «extranjeros» o es una filial de una asociación internacional ^[17] .

Impacto en la asociación

En un cierto número de casos importantes, el impacto de la denegación de personalidad jurídica a la asociación ha sido un aspecto clave para decidir si se ha producido o no una violación.

En el caso de Romanovsky contra Belarús, el Comité de Derechos Humanos concluyó que el impacto de la denegación del registro fue severo, puesto que significó, según la ley de Belarús, que todas las operaciones de la asociación pasaban a ser ilegales. El caso trata de un grupo de jubilados que celebró una asamblea y decidió formar y registrar una organización. El Ministerio de Justicia denegó su solicitud argumentando que la asamblea no se celebró legítimamente y, por lo tanto, todas las decisiones que se tomaron en ella eran nulas. El Comité de Derechos Humanos encontró que el Estado Parte no aportó ningún argumento al respecto de porqué la denegación del registro era necesaria o proporcional; y tomó nota de su severo impacto:

El Comité toma nota de la afirmación del autor de que la inscripción de la asociación se denegó por varias razones expuestas por el Estado, que deben evaluarse teniendo en cuenta las consecuencias resultantes para el autor y para su asociación. El Comité observa también que, aunque las razones expuestas están establecidas en la legislación pertinente, como se desprende de la documentación que se le ha facilitado, el Estado parte no ha intentado hacer valer argumento alguno acerca de por qué serían necesarias a los efectos de garantizar la seguridad nacional o pública, el orden público, la protección de la salud o la moral pública o la protección de los derechos y libertades de otros, ni de por qué la denegación de la inscripción de la asociación era una respuesta proporcional a las circunstancias del caso. El Comité observa además que, en las decisiones de las autoridades nacionales puestas a disposición del Comité, ninguna de ellas, en particular el Tribunal Supremo, explicó por qué era necesario restringir el derecho del autor a la libertad de asociación, amparado por el artículo 22, párrafo 2, del Pacto.

El Comité observa que la denegación de la inscripción fue la causa directa de que el funcionamiento de la asociación en el territorio del Estado parte fuera ilegal e impidió de modo directo al autor ejercer su libertad de asociación. En consecuencia, el Comité concluye que la denegación de la inscripción de la asociación no cumple lo dispuesto en el artículo 22, párrafo 2, del Pacto en relación con el autor y considera que se han vulnerado los derechos amparados por el artículo 22, párrafo 1, del Pacto ^[18] .

En el caso del Partido Presidencial de Mordovia contra Rusia, el TEDH también encontró que se cometió una violación de lo que se dispone en el Artículo 11, debido al impacto que sufrió el demandante. En este caso, un partido político regional intentó renovar su registro, de acuerdo con una ley nueva. Su solicitud fue denegada por causas discutibles. Aproximadamente tres años después, la Corte Suprema de Rusia emitió un fallo según el cual el partido podía volver a ser inscrito; sin embargo, para entonces la ley había cambiado de nuevo, lo que impidió que el partido compitiera en las elecciones regionales. Por ese impacto y el daño irreparable que causó, el TEDH encontró que se cometió una violación de lo dispuesto en el Artículo 11:

en vista de que [el demandante] no pudo operar por un período sustancial de tiempo ni participar en las elecciones regionales. Además, el daño parece ser irreparable, en vista de que, según la legislación vigente, el partido no puede volver a constituirse en su concepto original ^[19] .

En el caso del Movimiento pro Reino Democrático contra Bulgaria, la EComHR sostuvo que la denegación de registro a una asociación no constituyó violación del derecho a la libertad de asociación, en vista de que el grupo en cuestión todavía podía involucrarse en actividades políticas. El impacto de la restricción, por lo tanto, no fue desproporcionado:

La Comisión trae a cuenta su jurisprudencia, según la cual, allí donde una asociación siga gozando de libertad para continuar sus actividades, que las autoridades se nieguen a inscribirla en un registro no necesariamente constituye una interferencia con los derechos de que la asociación goza según lo que se estipula en el Artículo 11 del Pacto… La Comisión observa que una asociación no inscrita, como la demandante de este caso, está autorizada por ley a involucrarse en «actividades políticas», pero no puede participar en elecciones ^[20] .

Que se sospeche de las intenciones de una asociación no es motivo suficiente

La mera sospecha de que las verdaderas actividades o intenciones de una asociación podrían ser ilegales es insuficiente para justificar que a una asociación no se le inscriba en un registro o no se le otorgue personalidad jurídica.

En el caso histórico de Sidiropoulos y otros contra Grecia (hay una traducción no oficial a español en este enlace), el TEDH falló que fue desproporcionada la negativa de los tribunales griegos a registrar la asociación del demandante sobre la base de sospechas al respecto de las verdaderas intenciones de los fundadores de la asociación. El objetivo de la asociación era legítimo y claro; a saber, conservar y desarrollas las tradiciones y la cultura popular de la región de Florina. El TEDH agregó que, en caso de que las actividades dieran lugar a alguna duda sobre su legalidad, se les tendría que manejar en ese momento y no mediante la negación anticipada del registro ^[21] :

…la asociación, una vez fundada, hubiese podido, amparándose en los fines mencionados en sus estatutos, dedicarse a actividades contrarias a éstos… Incluso aunque esa sospecha se hubiese confirmado, las autoridades no hubiesen quedado desprovistas de medios de reacción: de conformidad con el artículo 105 del Código Civil , el Tribunal Superior podría ordenar la disolución de la asociación si ésta perseguía después un fin distinto al establecido en sus estatutos, o si su funcionamiento podía ser considerado como contrario a la ley, a las buenas costumbres o al orden público ^[22] .

En un caso más reciente, el de la Asociación de Víctimas de los Jueces Rumanos y otros contra Rumania

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Enfocado:

Asociación de Víctimas de los Jueces Rumanos y otros contra Rumania

El caso atañe a personas que formaron una asociación para fomentar los intereses de quienes sentían ser víctimas del sistema de justicia de Rumania. La asociación intentaba usar medios legales para hacer públicas supuestas injusticias, irregularidades o ilegalidades, incluso mediante protestas legales.

Los tribunales nacionales de Rumania fallaron que la denegación de la inscripción al registro era legítima, como legítimo es el objetivo de la asociación que estaba en conflicto con la Constitución Rumana (entre otras cosas, con los principios de un Estado que se rija por el estado de derecho).

La Corte falló que:

Sólo poderosas y convincentes razones pueden justificar las restricciones que se impongan a la libertad de asociación. Todas esas restricciones están sujetas a una supervisión rigurosa… Por lo tanto, para decidir si existe una necesidad, en el sentido que se le da a la palabra en el párrafo 2 del Artículo 11, los Estados cuentan apenas con un escaso margen de apreciación, que va de la mano con una rigurosa supervisión europea, que se basa tanto en la ley como en las decisiones mediante las cuales se le aplica, incluso las que emitan tribunales independientes…

El Tribunal considera que las declaraciones de los tribunales nacionales se basaron en meras sospechas al respecto de las verdaderas intenciones de los fundadores de la asociación y de las actividades en que pudieron haberse involucrado una vez que la asociación empezara a funcionar…

Además, este Tribunal observa que la ley nacional crea la posibilidad de disolver una asociación en caso de que se demuestre que tiene metas contrarias al orden público, o que actúa en contra de las disposiciones de su escritura de constitución…

Tomando en cuenta todo lo anterior, este Tribunal considera que las razones que han dado las autoridades para denegar la inscripción de la asociación solicitante no tienen por motivo ninguna «necesidad social apremiante», ni son poderosas ni convincentes. Además, una medida tan radical como la denegación de la inscripción al registro, que se tomó incluso antes de que la asociación empezara a funcionar, parece ser desproporcionada para el objetivo que se persigue ^[23] .

, el TEDH también falló que las meras sospechas de ilegalidad de objetivos o actividades no puede ser causal para denegar la inscripción. El Tribunal encontró que la denegación de inscripción a la Asociación de Víctimas de los Jueces Rumanos se basó en la mera sospecha de que las verdaderas intenciones de los fundadores de la asociación era minar la autoridad del poder judicial del país. El TEDH concluyó que se violó el derecho a la libertad de asociación, en vista de que la denegación no se basó en ninguna ilegalidad real de los objetivos de la asociación.

Posibilidad de cumplir el requisito

El TEDH –y antes la Comisión Europea– han fallado que, allí donde los solicitantes habrían podido dar pasos razonables para ajustar sus solicitudes y los procesos de registro no son gravosos, no se han producido violaciones del derecho de libertad de asociación en aquellos casos en que el Estado no inscribió a una asociación.

El caso del Movimiento pro Reino Democrático contra Bulgaria se refiere a un partido político cuya solicitud de inscripción fue denegada porque al inicio no cumplía los requisitos de registro y el solicitante no cumplió las instrucciones de los Tribunales para corregir las irregularidades. Los tribunales de Bulgaria sostuvieron que la asociación hubo debido adoptar las enmiendas en una asamblea general, que no se celebró.

La EComHR sostuvo que con la denegación de inscripción para el registro de la Asociación no se violó lo dispuesto en el Artículo 11, en vista de que (i) la asociación podía seguir involucrándose en actividades políticas y (ii) la asociación podría haber cumplido el requisito de convocar a asamblea general:

Además, esta Comisión observa que la parte demandante estaba en condiciones de corregir en cualquier momento las omisiones procedimentales mediante una convocatoria a asamblea general para aprobar las enmiendas del estatuto. Ese requisito formal no fue arbitrario ni constituyó un obstáculo oneroso.

Además, sigue abierta la posibilidad de que la parte demandante presente una nueva solicitud de registro una vez que haya cumplido los requisitos pertinentes de ley.

Por lo tanto, esta Comisión no considera que, al denegar la petición de registro de la parte demandante, en las circunstancias particulares de este caso, los tribunales de Bulgaria no interfirieron con los derechos de que goza el demandante según lo que se estipula en el Artículo 11 del Pacto ^[24] .

En el caso de Gorzelik y otros contra Polonia

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Enfocado:

Gorzelik y otros contra Polonia

En el caso de Gorzelik y otros contra Polonia, el TEDH concluyó que no se violó lo dispuesto en el Artículo 11. El Tribunal aceptó el argumento del Estado, según el cual había tenido que actuar al momento del registro; y que no actuó por meras sospechas.

94. La principal razón de la interferencia así causada con que el demandante goce de la libertad de asociación fue anticiparse al intento previsto de exigir privilegios especiales al amparo de la Ley Electoral de 1993, en particular la exención del mínimo de cinco por ciento de los votos que normalmente se exigen para contar con escaños en el parlamento, así como ciertas ventajas al respecto del registro de las listas electorales… Los solicitantes, por su parte, aseveraron que la restricción impugnada era prematura y que las autoridades fundamentaron sus decisiones en sospechas infundadas al respecto de las verdaderas intenciones de los solicitantes y por especulaciones al respecto de lo que estos últimos podrían llevar a cabo en el futuro. Insistieron en que competir en las elecciones no estaba entre los objetivos que se manifiestan en su memorándum de asociación…

102. Este Tribunal procederá, en consecuencia, en el entendido […de que] el riesgo de que la asociación y sus miembros exijan privilegios electorales es inherente a cualquier decisión que les permita formar una asociación sin primero enmendar el párrafo 30 de su memorándum de asociación.

103. Siendo así, el momento de contrarrestar el riesgo de la conducta ilícita y, por ese medio, garantizar que no se infringieran los derechos de otras personas o entidades que participaran en las elecciones parlamentarias, es el momento de registro de la asociación; y no posteriormente… En realidad, imponer como condición del registro de la asociación que se elimine del párrafo treinta del memorándum de asociación la referencia a una «organización de una minoría nacional» no era sino el legítimo ejercicio de las facultades de los tribunales polacos para controlar la legalidad del escrito, incluso de su facultad para rechazar cualquier cláusula que sea ambigua o engañosa y que pueda conducir a un abuso de la ley…

105. Sin embargo, el grado de interferencia que se permite según lo que se estipula en el párrafo segundo del Artículo 11 no puede considerarse en abstracto y se debe valorar en el contexto particular del caso… En modo alguno representó la negación de la identidad étnica y cultural que distingue a los silesianos, ni un menosprecio del objetivo principal de la asociación, que era «despertar y fortalecer la consciencia nacional de los silesianos»^[25] .

, el TEDH llegó a la conclusión de que, en este caso en particular, la legislación nacional polaca estipula que el momento adecuado para intervenir es el de registro y que el Estado no actuó por meras sospechas. El caso se refiere a la negativa de las autoridades polacas a inscribir a una asociación que tiene por nombre «Organización de la Minoría Nacional de Silesia», cuyo objetivo principal era fortalecer la consciencia nacional de los silesianos. De acuerdo a la ley de Polonia, reconocer a una asociación como minoría nacional –a como se mencionaba en la denominación de la asociación y en los documentos de su constitución– automáticamente conlleva privilegios electorales. Por lo tanto, el riesgo de usar la inscripción de la asociación para lograr una condición especial al amparo de las leyes electorales del país se produciría automáticamente con el mero registro. En estas circunstancias concretas, el TEDH concluyó que no se violó lo que se dispone en el Artículo 11. El momento en que el Estado debía actuar era el de la inscripción. Además, los solicitantes podrían haber cambiado los estatutos de la organización para eliminar las preocupaciones que se producían al respecto de sus ambiciones electorales; y, al hacerlo, podrían haber seguido llevando a cabo sus actividades culturales y de otros tipos.

7.4 Acceso a revisión judicial

Allí donde el Estado deniegue la inscripción, debe dar un razonamiento claro y garantizar el acceso a una revisión judicial:

Toda decisión de rechazar la notificación o la solicitud de autorización debe fundamentarse con claridad y comunicarse debidamente por escrito al solicitante. Las asociaciones a las que se deniegue la notificación o la solicitud de autorización deben tener la posibilidad de impugnar esa medida ante un tribunal independiente e imparcial. En ese sentido, el Relator Especial se refiere a una decisión del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en la que este dictaminó que «la inexistencia de recursos ante ninguna instancia judicial contra la negativa eventual del ministerio a conceder una autorización (para constituir sindicatos)» violaba «los principios de la libertad sindical»^[26] .

La revisión judicial también es vital para garantizar que la denegación de un registro no se use para limitar la libertad de asociación:

Los Estados deben garantizar a las asociaciones el derecho a apelar cualquier decisión por la que se deniegue su inscripción. Es necesario que se prevean recursos eficaces y expeditivos contra la denegación de una solicitud de inscripción, así como un proceso de revisión judicial independiente de las decisiones del organismo encargado de la inscripción a fin de que las leyes que regulen el proceso de inscripción no se utilicen para limitar el derecho a la libertad de asociación ^[27] .