11. Procédures de notification et d’autorisation des rassemblements
De nombreuses juridictions prévoient une procédure que les organisateurs d’un rassemblement doivent respecter. La nature et la teneur de cette procédure diffèrent d’un pays à l’autre. Une distinction importante peut être opérée entre les exigences en matière d’autorisation (voir chapitre 11.1) (à savoir, celles visant à obtenir une autorisation préalable de la part des autorités pour la tenue du rassemblement) et les procédures de notification préalable (voir chapitre 11.6) (c’est-à-dire, des procédures visant à informer les autorités à l’avance du rassemblement envisagé, sans qu’il ne soit nécessaire d’obtenir leur autorisation).
11.1 Les demandes d’autorisation sont-elles autorisées ?
La plupart des autorités internationales estiment qu’une demande d’autorisation préalable des rassemblements est illégitime.
Le Comité des droits de l’homme n’a pas pris de position explicite concernant les demandes d’autorisation, mais il a clairement établi que toute procédure mise en place ne devait pas servir à entraver la liberté de réunion pacifique en pratique :
La CEDH, quant à elle, contrairement à la plupart des autorités, accepte en principe que les demandes d’autorisation des rassemblements puissent être légitimes, mais uniquement dans la mesure où elles visent à permettre aux autorités d’honorer leur obligation de faciliter le rassemblement :
Aussi bien le Comité des droits de l’homme que la CEDH ont énoncé plusieurs paramètres importants que les procédures établies par les autorités doivent respecter, et ont souvent considéré que le refus d’autorisation, la dispersion d’un rassemblement non autorisé ou l’imposition de sanctions aux organisateurs ou aux participants étaient injustifiés, car l’ingérence en question ne visait pas un objectif légitime (voir chapitre 4.3) ou n’était pas nécessaire et proportionnée (voir chapitre 4.4). Cette jurisprudence sera évoquée plus en détail dans la section consacrée aux conséquences du non respect de la procédure prescrite (voir chapitre 11.3).
11.2 Les procédures de notification préalable sont-elles autorisées ?
Il est largement admis dans le droit international que les autorités nationales soient autorisées (bien qu’elles ne soient pas obligées) à demander la notification préalable d’un rassemblement. Le Comité des droits de l’homme a, par exemple, fait valoir ce qui suit :
Le Comité relève que les restrictions imposées à la liberté de réunion de l’auteur étaient fondées sur des dispositions de droit interne et comprenaient la lourde exigence d’obtenir trois engagements écrits distincts de trois services administratifs, ce qui pouvait rendre illusoire le droit de l’auteur de manifester. L’État partie n’a cependant pas présenté d’arguments pour expliquer en quoi cette exigence était nécessaire dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique ou de l’ordre public ou pour protéger la santé ou la moralité publiques ou les droits et libertés d’autrui.[14]Vasily Poliakov c. Bélarus, Comité des droits de l’homme, adoption de vues du 17 juillet 2014, Doc. des Nations Unies CCPR/C/111/D/2030/2011, point 8.3.
Dans l’affaire Lashmankin et autres c. Russie, la CEDH a critiqué l’exigence imposée par la législation russe de notifier bien à l’avance et dans un délai court (quinze jours au préalable et au plus tard dix jours avant la tenue de l’évènement public envisagé). Elle a estimé que « l’application automatique et inflexible » de cette exigence violait le droit à la liberté de réunion pacifique.[15]Lashmankin et autres c. Russie, CEDH, arrêt du 7 février 2017, point 456. À noter qu’une demande de renvoi devant la Grande Chambre est actuellement en cours (mai 2017) (uniquement disponible en anglais).
11.3 Les rassemblements spontanés ne devraient pas être soumis à des procédures de notification préalable
Dans l’affaire Bukta et autres c. Hongrie, les requérants faisaient partie d’un groupe d’environ 150 personnes qui s’était rassemblé pour manifester devant un hôtel à Budapest, où le premier ministre roumain donnait une réception. La veille, le premier ministre hongrois avait annoncé qu’il assisterait à ladite réception. Les requérants étaient de l’avis que le premier ministre devait s’abstenir de participer à cet événement, car il célébrait la fête nationale roumaine qui commémore l’assemblée nationale réunie en 1918, au cours de laquelle fut prononcé le rattachement à la Roumanie de la Transylvanie. La Transylvanie était jusqu’alors sous contrôle hongrois.
La police était présente elle aussi lors de la manifestation. Après qu’un bruit fort retentit, la police avait estimé qu’il y avait un risque pour la sécurité de la réception et avait repoussé les manifestants dans un parc à proximité de l’hôtel où, quelque temps après, ils s’étaient dispersés.
Les requérants avaient sollicité la révision judiciaire de la décision de dispersion. Les tribunaux hongrois avaient considéré que la dispersion était justifiée et nécessaire, car le délai de trois jours imparti pour informer la police de l’intention d’organiser un rassemblement prévu par la législation hongroise n’avait pas été respecté.
La CEDH a statué comme suit :
[L]a dispersion de la réunion des requérants a été exclusivement motivée par le défaut de notification préalable. Les tribunaux ne se sont fondés que sur cette base pour déclarer licites les mesures prises par la police et ils n’ont pas pris en compte les autres aspects du dossier, notamment le caractère pacifique de la manifestation. (…)
[E]n l’espèce, le public n’a pas été avisé suffisamment à l’avance que le premier ministre avait l’intention de participer à la réception. Aussi les requérants n’ont-ils eu pour alternative que de renoncer complètement à leur droit de réunion pacifique ou d’exercer celui-ci au mépris des prescriptions légales.
Pour la Cour, dans des circonstances particulières où pourrait se justifier une réaction immédiate à un événement politique, laquelle prendrait la forme d’une manifestation pacifique, disperser celle-ci au seul motif que l’obligation de déclaration préalable n’a pas été respectée et sans que les participants se soient comportés d’une manière contraire à la loi constitue une restriction disproportionnée à la liberté de réunion pacifique.
À cet égard, la Cour constate que rien n’indique que les requérants aient présenté un danger pour l’ordre public, au-delà des perturbations mineures qu’engendre inévitablement toute réunion tenue sur la voie publique. (…)
, la CEDH a considéré que les autorités nationales n’auraient pas dû disperser un rassemblement pacifique en réaction immédiate à un évènement politique en raison de l’absence de notification officielle :
Pour la Cour, dans des circonstances particulières où pourrait se justifier une réaction immédiate à un événement politique, laquelle prendrait la forme d’une manifestation pacifique, disperser celle-ci au seul motif que l’obligation de déclaration préalable n’a pas été respectée et sans que les participants se soient comportés d’une manière contraire à la loi constitue une restriction disproportionnée à la liberté de réunion pacifique.[19]Bukta et autres c. Hongrie, CEDH, arrêt du 17 juillet 2007, point 36.
Il convient de noter que même si un rassemblement n’est pas exempté de la procédure de notification, le fait de ne pas l’avoir notifié au préalable ne justifie pas, en tant que tel, la dispersion ou d’autres ingérences de la part des autorités (voir chapitre 11.5).
11.4 Les autorités devraient répondre aux notifications en temps et en heure
Une fois la notification d’un rassemblement reçue, les autorités devraient en accuser réception sans tarder et fournir des motifs clairs si elles souhaitent y imposer des restrictions. Pour reprendre les termes de la CEDH :
[L]es autorités disposent d’un large pouvoir discrétionnaire pour choisir les moyens de communication avec les organisateurs (…) Néanmoins (…) la Cour estime que quelque soit la méthode de communication choisie, celle-ci devrait garantir que les organisateurs sont informés de la décision des autorités raisonnablement bien avant la date prévue de l’évènement, de façon à garantir l’exercice pratique et effectif du droit à la liberté de réunion, et non théorique ou illusoire. En effet, si les organisateurs ne sont pas informés en temps et en heure de l’autorisation par les autorités ou de la proposition de modifier le lieu, le moment ou les modalités de déroulement de l’évènement envisagé, ils pourraient ne pas disposer de suffisamment de temps pour annoncer aux participants l’heure et le lieu autorisés pour la manifestation, et pourraient même devoir y renoncer.[24]Lashmankin et autres c. Russie, CEDH, arrêt du 7 février 2017, point 457. (uniquement disponible en anglais)
11.5 Comment les autorités peuvent-elles réagir face au manque de respect de la procédure prescrite ?
Si le rassemblement est pacifique, le fait qu’il soit illégal en vertu de la législation nationale (par exemple, car la procédure de notification ou de demande d’autorisation n’a pas été respectée) ne justifie pas, en tant que tel, une ingérence dans le droit de réunion. Le Rapporteur spécial des Nations Unies a rappelé ce qui suit :
Une situation illégale, telle que l’organisation d’une manifestation sans autorisation préalable, ne justifie pas nécessairement une ingérence dans l’exercice par une personne de son droit à la liberté d’expression. Si les règles régissant les réunions publiques, telles qu’un système de notification préalable, sont essentielles pour le bon déroulement des manifestations publiques, étant donné qu’elles permettent aux autorités de réduire au minimum les perturbations de la circulation et de prendre d’autres mesures de sécurité, leur mise en œuvre ne doit pas devenir une fin en soi (…). L’absence d’autorisation préalable et l’« illégalité » consécutive de l’action ne donne pas carte blanche aux autorités, lesquelles demeurent limitées par l’exigence de proportionnalité découlant de l’article 11.[27]Kudrevičius et autres c. Lituanie, CEDH, Grande Chambre, arrêt du 15 octobre 2015, points 150 à 151 (références omises).
Dans le même temps, la CEDH a également attiré l’attention sur le fait que le principe établi ci-dessus « ne saurait être étendu au point que l’absence de notification préalable ne puisse jamais constituer un fondement légitime à la décision de disperser un rassemblement ».[28]Éva Molnár c. Hongrie, CEDH, arrêt du 7 octobre 2008, point 37.
Il ressort de la jurisprudence internationale que les facteurs suivants déterminent si une ingérence dans un rassemblement qui n’a pas été annoncé à l’avance viole ou non la liberté de réunion : (1) s’il existe un risque pour l’ordre public ou un autre but légitime qui ne peut être géré ; (2) si les participants au rassemblement ont véritablement eu la possibilité de faire valoir leurs points de vue ; (3) si les autorités s’abstiennent de recourir à la force inutilement ou à l’imposition de sanctions disproportionnées.
Comme évoqué ici, il convient de faire preuve d’une tolérance particulière lorsque le rassemblement constitue une réaction spontanée et immédiate à un évènement récent.
Seul un véritable risque pour l’ordre public ou un autre but légitime peut justifier une ingérence
Une ingérence dans un rassemblement non notifié ne sera justifiée que s’il existe un véritable risque d’atteinte à un but légitime, tel que la protection de l’ordre public.
Selon la ComIDH, la menace doit être sérieuse et imminente, et non future ou générique :
[L]es manifestations publiques auxquelles les défenseurs des droits de l’homme ou d’autres personnes participent ne peuvent faire l’objet de restrictions que dans le but d’éviter la matérialisation d’une menace sérieuse et imminente, un danger futur et générique n’étant pas suffisant.[29]ComIDH, Annual Report 2015, 17 mars 2016, chapitre IV.A, point 130. (uniquement disponible en anglais)
Le Comité des droits de l’homme adopte la même approche. Dans l’affaire Praded c. Bélarus, par exemple, l’auteur de la communication avait été arrêté et s’était vu infliger une amende car il avait participé à une petite manifestation pacifique non autorisée de défense des droits des homosexuels devant l’ambassade iranienne, à Minsk. Le Comité a considéré que les mesures adoptées contre lui ne poursuivaient aucun but légitime :
[L]orsqu’il impose des restrictions au droit à la liberté de réunion pacifique, l’État partie doit chercher à faciliter l’exercice de ce droit et non s’employer à le restreindre par des moyens qui ne sont ni nécessaires ni proportionnés (…). [L]’État partie n’a pas cherché à expliquer pourquoi ces restrictions étaient nécessaires et si elles étaient proportionnées à l’un des buts légitimes énoncés au point 3 de l’article 19 et dans la seconde phrase de l’article 21 du Pacte. L’État partie n’a pas non plus expliqué comment, dans la pratique, en l’espèce, la participation de l’auteur à une manifestation pacifique à laquelle seules quelques personnes ont pris part aurait pu porter atteinte aux droits et libertés d’autrui ou menacer la protection de la sûreté publique, l’ordre public ou la santé ou la moralité publique. [30]Praded c. Bélarus, Comité des droits de l’homme, adoption de vues du 29 novembre 2014, Doc. des Nations Unies CCPR/C/112/D/2029/2011, points 7.8 – 7.9.
La CEDH a déclaré, concernant la réaction à un rassemblement non notifié, que « les mesures éventuelles devant être adoptées par la police devaient dépendre, avant tout, de la gravité du trouble causé ».[31]Navalnyy c. Russie, CEDH, arrêt du 2 février 2017, point 49. (uniquement disponible en anglais). L’ordre public ne devrait pas être invoqué comme raison de disperser un rassemblement, sauf si l’intervention des autorités est motivée par une véritable inquiétude :
[P]our se fonder sur le but consistant à « éviter les troubles », le gouvernement défendeur aurait dû démontrer que soit le défaut de notification par les participants de l’évènement public, soit leur participation à ce dernier était, en tant que tel(le), susceptible de donner lieu à des troubles (ou que cela avait été effectivement le cas), comme, par exemple, sous la forme d’un trouble à l’ordre public (…).[32]Novikova et autres c. Russie, CEDH, arrêt du 26 avril 2016, point 136. (uniquement disponible en anglais)
Lorsque cela s’avère possible, la police devrait permettre la tenue du rassemblement et adopter des mesures moins intrusives, telles que la gestion de la circulation ou la déviation des manifestants. Dans l’affaire Gafgaz Mammadov c. Azerbaïdjan, laquelle portait sur une manifestation dispersée au motif qu’elle n’avait pas été autorisée, la CEDH a considéré que le droit avait été violé :
Il n’a pas été soutenu ou établi qu’il aurait été difficile pour la police de maîtriser ou de réorienter les manifestants, ou encore de contrôler la situation autrement, afin de préserver la sûreté publique et d’éviter tout trouble ou délit éventuel. Il n’a pas été davantage démontré (…) que la manifestation constituait un trouble à l’ordre public de taille. En conséquence, les autorités n’ont pas invoqué de motifs pertinents et suffisants pour justifier la dispersion de la manifestation.[33]Gafgaz Mammadov c. Azerbaïdjan, CEDH, arrêt du 15 octobre 2015, point 61. (uniquement disponible en anglais)
La jurisprudence de la CEDH indique clairement que les autorités nationales devraient s’abstenir d’adopter une approche trop formelle en cas de non-respect de la procédure relative à la tenue de rassemblements. La Cour a critiqué la dispersion rapide d’un rassemblement qui, bien qu’il n’ait pas été officiellement notifié aux autorités, avait été anticipé par la police à la suite de rapports des services de renseignements et aurait pu être facilité pour minimiser le trouble à l’ordre public.[34]Balçik et autres c. Turquie, CEDH, arrêt du 29 novembre 2007, points 51 à 53. (uniquement disponible en anglais) Dans le cadre d’une autre affaire, la Cour a jugé qu’un non-respect sans conséquence du délai de notification (un préavis de huit jours, au lieu des 10 jours exigés par la législation) ne justifiait pas l’imposition d’une amende.[35]Sergey Kuznetsov c. Russie, CEDH, arrêt du 23 octobre 2008, point 43. (uniquement disponible en anglais) Dans l’affaire Tahirova c. Azerbaïdjan, la Cour a considéré disproportionnée la dispersion par la force d’une manifestation pacifique sur le simple fondement qu’elle s’était poursuivie quelque peu au-delà de l’heure à laquelle elle devait se terminer.[36]Tahirova c. Azerbaïdjan, CEDH, arrêt du 3 octobre 2013, points 71 à 75. (uniquement disponible en anglais)
Les manifestants auraient dû avoir la possibilité de faire état de leurs points de vue avant la dispersion de la manifestation
Dans l’affaire Oya Ataman c. Turquie, la requérante avait organisé une manifestation de 40 à 50 personnes sur une place centrale d’Istanbul, sous la forme d’un défilé suivi d’une déclaration à la presse, afin de protester contre le projet de création de prisons de haute sécurité de « type F ». La police avait rapidement sommé le groupe de se disperser, en raison du caractère irrégulier du rassemblement qui n’avait pas été notifié au préalable et des troubles qu’il pouvait causer à l’ordre public à une heure de forte affluence. Les manifestants ayant refusé de se disperser, la police avait utilisé contre eux du « spray au poivre » et interpellé 39 manifestants, dont la requérante. La CEDH a considéré que ces actions étaient disproportionnées :
[E]n l’espèce le respect de la condition de préavis aurait permis aux autorités de prendre les mesures nécessaires pour réduire les perturbations de circulation que la manifestation pouvait causer à une heure de pointe (…).
Toutefois, aucun élément du dossier ne permet d’affirmer que le groupe de manifestants présentait un danger pour l’ordre public, mis à part d’éventuelles perturbations de la circulation. Il s’agissait, tout au plus, d’une cinquantaine de personnes qui souhaitaient attirer l’opinion publique sur une question d’actualité. La Cour observe que le rassemblement a commencé aux alentours de midi et s’est terminé avec l’arrestation du groupe dans la demi-heure qui a suivi. Elle est frappée, en particulier, par l’impatience des autorités de mettre fin à cette manifestation (…). Pour la Cour, en l’absence d’actes de violence de la part des manifestants, il est important que les pouvoirs publics fassent preuve d’une certaine tolérance pour les rassemblements pacifiques, afin que la liberté de réunion telle qu’elle est garantie par l’article 11 de la Convention ne soit pas dépourvue de tout contenu.
[foaabox link="En revanche, dans l’affaire Éva Molnár c. Hongrie" title="Éva Molnár c. Hongrie" idb="box3"]
La manifestation dont il était question dans l’affaire Éva Molnár c. Hongrie trouvait son origine dans les élections législatives qui s’étaient déroulées en Hongrie en avril 2002. Les observateurs internationaux avaient estimé que lesdites élections avaient été propres, mais certaines personnes étaient de l’avis qu’elles avaient été truquées. Au mois de juillet, quelques semaines avant la date prévue par la loi pour la destruction des bulletins de vote, plusieurs centaines de manifestants avaient bloqué avec leurs voitures le pont situé dans le centre-ville de Budapest, dans le but d’obtenir un recomptage des votes. La police ayant dispersé ce rassemblement, une autre manifestation avait débuté sur la place Kossuth, à laquelle la requérante s’était jointe. La circulation et les transports publics, notamment la circulation des tramways et des trolley-bus, avaient été sérieusement perturbés. Au départ, la police avait tenté de faciliter l’écoulement du trafic mais avait dû, finalement, barrer certaines rues dans le voisinage. Après quelques heures, la police avait dispersé la manifestation sans avoir recours à la force. La requérante n’avait pas été poursuivie au pénal, mais estimait que l’arrêt de la manifestation avait porté atteinte à son droit de réunion. La CEDH n’a pas partagé son point de vue :
[L]a requérante a eu suffisamment de temps pour montrer sa solidarité avec ses co-manifestants (…) l’ingérence finale dans l’exercice par l’intéressée de sa liberté de réunion ne semble pas avoir été excessive. [La Cour] estime que la police a fait preuve de la tolérance requise envers les manifestants, alors qu’elle n’avait pas été informée au préalable de l’événement (…), lequel, de l’avis de la Cour, a incontestablement perturbé la circulation routière et causé un trouble certain à l’ordre public. A cet égard, l’espèce diffère d’autres affaires où la dispersion est survenue relativement vite.[41]Éva Molnár c. Hongrie, CEDH, arrêt du 7 octobre 2008, point 43(références omises).
, le rassemblement avait duré plusieurs heures avant que les autorités ne procèdent à sa dispersion, malgré de graves perturbations de la circulation routière. Les autorités n’avaient pas été préalablement notifiée de la tenue de cet événement et avaient tenté, sans succès, de gérer la circulation. Dans la présente affaire, la CEDH a considéré que les autorités nationales avaient accordé « suffisamment de temps » aux manifestant pour se faire entendre.[40]Éva Molnár c. Hongrie, CEDH, arrêt du 7 octobre 2008, point 43.
Les autorités devraient s’abstenir de tout recours inutile à la force ou de l’imposition de sanctions
Les ingérences dans des rassemblements non notifiés devraient toujours se conformer aux exigences du test en trois volets, notamment les principes de nécessité et de proportionnalité (voir le chapitre 4.4). Selon la Cour européenne des droits de l’homme :
Une question distincte de celle de la dispersion consiste à déterminer si les autorités sont en droit d’imposer des sanctions aux organisateurs ou aux participants après les faits. Le Rapporteur spécial des Nations Unies a rappelé ce qui suit :
Dans un dossier d’amicus curiae concernant les sanctions pénales infligées aux organisateurs d’un rassemblement non notifié, le Rapporteur spécial des Nations Unies a souligné que l’exercice du droit à la liberté de réunion ne devait pas relever du droit pénal (voir le chapitre 5.1) :
À défaut de la présence d’une autre conduite répréhensible, le fait de sanctionner la simple absence de notification d’un rassemblement pacifique signifie, de facto, que l’exercice du droit à la liberté de réunion pacifique fait l’objet d’une pénalisation (…). Le recours aux définitions des délits ou des peines, y compris les amendes administratives, qui sanctionne essentiellement l’exercice du droit à la liberté de réunion pacifique ou d’autres activités sinon protégées par le droit international relatif aux droits de l’homme, n’a pas sa place dans le droit d’une société démocratique.[45]Rapporteur spécial des Nations Unies, amicus curiae brief before the High Court of South Africa, Western Cape Division, in Case No. A431/15, 31 mars 2017, points 62 à 63. (uniquement disponible en anglais)
L’arrêt de 2016 rendu dans l’affaire Novikova et autres c. Russie vient, dans une certaine mesure, remédier à ce paradoxe, du moins en ce qui concerne les rassemblements de petite taille. Dans la présente affaire, plusieurs requérants s’étaient vus infliger des amendes administratives pour avoir manifesté sans notifier au préalable leur rassemblement aux autorités publiques. Ils soutenaient qu’ils avaient mené des actes de protestation individuels, lesquels sont exemptés de la procédure de notification prévue par la législation russe ; le gouvernement contestait cet argument, mais reconnaissait que six personnes maximum avaient participé aux différentes manifestations. Dans son arrêt, la CEDH a déclaré que des « circonstances aggravantes » devaient être présentes pour qu’une sanction puisse être imposée en cas de défaut de notification. La Cour a fait valoir qu’en vertu de la législation russe, « pour qu’une condamnation en l’absence de notification préalable puisse être prononcée, il n’était pas nécessaire de prouver l’existence d’un préjudice potentiel ou réel ».[49]Novikova et autres c. Russie, CEDH, arrêt du 26 avril 2016, point 195. (uniquement disponible en anglais) Elle a ainsi estimé que la condamnation des requérants pour avoir simplement enfreint la loi (alors que leurs manifestations ne présentaient pas de risque crédible) n’était pas nécessaire pour atteindre quelque but légitime que ce soit :
[L]a Cour ne voit pas quel but légitime, au sens de l’article 10 de la Convention, les autorités entendaient satisfaire. Elle ne parvient pas à identifier des motifs suffisants constitutifs d’un « besoin social pressant » pour prononcer une condamnation pour cause de non-respect de la demande de notification (…). En effet, nulle considération impérieuse afférente à la sécurité publique, à la prévention des troubles ou à la protection des droits des tiers n’était présente en l’espèce. La seule considération pertinente était la nécessité de sanctionner un comportement illégal. Or, il ne s’agit pas là d’une considération suffisante dans ce contexte (…) en l’absence d’autres circonstances aggravantes.[50]Novikova et autres c. Russie, CEDH, arrêt du 26 avril 2016, point 199. (uniquement disponible en anglais)
Le Comité des droits de l’homme souligne, lui aussi, l’importance que les sanctions soient nécessaires et proportionnées. Dans l’affaire Praded c. Bélarus, où l’auteur de la communication avait été arrêté et s’était vu infliger une amende pour avoir participé à une petite manifestation pacifique non autorisée de défense des droits des homosexuels devant l’ambassade iranienne, à Minsk, le Comité a déclaré ce qui suit :
C’est ainsi, par exemple, que les lignes directrices sur la liberté d’association et de réunion en Afrique dispose ce qui suit :
89. Toute condition envisagée est communiquée sans délai par écrit aux organisateurs du rassemblement, avec les justifications nécessaires.
89.1. La loi est censée établir une procédure claire que les autorités, avant d’imposer une condition quelconque, doivent suivre pour faire part de leurs préoccupations aux organisateurs des rassemblements de manière à faciliter le partage d’informations voulu et l’adoption d’une approche mutuellement convenue et positive. Les organisateurs ne sauraient faire l’objet d’aucune contrainte, ni coercition durant ce processus.
89.2. Si le temps le permet, il est prévu une procédure d’évaluation administrative en cas de conflit.
Le Rapporteur spécial des Nations Unies souligne, quant à lui, l’importance que les autorités communiquent par écrit les motifs clairs et adaptés de toute restriction qu’elles imposent, afin de permettre aux organisateurs du rassemblement de déposer un recours :
La CEDH a jugé que les organisateurs de rassemblements devaient avoir accès à une procédure de recours qui permette d’obtenir une décision avant la date du rassemblement prévu. Cela implique également que la législation doit imposer des délais à respecter par les autorités administratives. Dans l’affaire Bączkowski et autres c. Pologne [ cliquer ici pour un exposé complet ]
Coup de projecteur :
Bączkowski et autres c. Pologne
Dans l’affaire Bączkowski et autres c. Pologne, les requérants avaient demandé l’autorisation auprès des autorités municipales de Varsovie d’organiser une marche et une série de réunions afin de sensibiliser l’opinion publique aux discriminations subies par les minorités (sexuelles, nationales, ethniques et religieuses), ainsi que les femmes et les personnes handicapées. Les autorités avaient refusé d’autoriser la marche et certaines des réunions, invoquant pour cela des problèmes liés à la circulation routière et le risque de confrontations avec des participants à d’autres manifestations prévues au même moment.
Peu avant la date prévue des rassemblements, le maire de Varsovie avait déclaré, dans le cadre d’un entretien accordé à un journal, qu’il entendait interdire toute manifestation organisée par les requérants, car il était opposé à toute « propagande publique en faveur de l’homosexualité », ce qui, du point de vue des requérants, révélait les véritables motifs du refus.
Les requérants avaient organisé la marche prévue, malgré le refus d’autorisation. Les décisions des autorités municipales avaient été annulées par la suite en appel, mais les requérants avaient soutenu, devant la CEDH, qu’ils avaient néanmoins subi un préjudice, car la décision d’annulation n’était intervenue que postérieurement à la date de l’évènement.
La CEDH a estimé qu’il y avait eu violation du droit à la liberté de réunion pacifique, et pour parvenir à cette conclusion, elle a déclaré ce qui suit :
La Cour prend note que les manifestations se sont finalement déroulées à la date prévue. Les requérants ont toutefois pris un risque en les organisant puisqu’elles étaient officiellement interdites. Elles ont eu lieu sans avoir bénéficié d’une présomption de légalité, laquelle est une condition essentielle à l’exercice effectif et sans entrave de la liberté de réunion et de la liberté d’expression. La Cour relève que les refus d’autorisation ont pu avoir un effet dissuasif sur les requérants et les autres participants aux manifestations. L’absence d’autorisation formelle et le risque consécutif que les autorités n’assurent pas de protection officielle contre d’éventuels contre‑manifestants hostiles ont pu également décourager d’autres personnes de prendre part à ces rassemblements.[62]Bączkowski et autres c. Pologne, CEDH, arrêt du 3 mai 2007, point 67.
En outre, la Cour a estimé qu’il y avait eu violation du droit à un recours effectif :
Par ailleurs, elle a pris acte que les autorités avaient finalement reconnu que les décisions rendues au premierdegré dans la cause des requérants avaient enfreint les lois applicables. [L]a Cour souligne toutefois qu’elles ont statué postérieurement à la date à laquelle les intéressés avaient prévu d’organiser leurs manifestations. (…) [l]a date des manifestations étant primordiale aux yeux des participants et des organisateurs, et ces derniers ayant prévenu les autorités compétentes dans les délais prescrits, la Cour estime qu’au vu des circonstances l’effectivité du recours était tributaire de la possibilité d’obtenir une décision avant la date des réunions projetées.
Un rassemblement public qui se tient alors que le problème de société en cause n’est plus actuel ou important dans le cadre d’un débat politique ou social risque d’avoir beaucoup moins d’écho. Si elle ne peut être exercée au bon moment, la liberté de réunion risque d’être vidée de tout sens.
, les requérants s’étaient vus refuser l’autorisation d’organiser plusieurs rassemblements pour lutter contre les discriminations à Varsovie et avaient déposé des recours à l’encontre desdits refus. Ils avaient finalement obtenu gain de cause en appel, mais seulement après la date prévue des rassemblements. La Cour a estimé que la Pologne avait violé le droit à un recours effectif au sens de l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme :
(…) [l]a date des manifestations étant primordiale aux yeux des participants et des organisateurs, et ces derniers ayant prévenu les autorités compétentes dans les délais prescrits, la Cour estime qu’au vu des circonstances l’effectivité du recours était tributaire de la possibilité d’obtenir une décision avant la date des réunions projetées (…).
Si elle ne peut être exercée au bon moment, la liberté de réunion risque d’être vidée de tout sens.
Dans l’affaire Lashmankin et autres c. Russie, la CEDH a ajouté deux conditions importantes à satisfaire par les procédures de recours à l’encontre des restrictions imposées aux rassemblements. Premièrement, l’organe qui connaît du recours doit examiner non seulement si la restriction imposée est prévue par la loi(voir le chapitre 4.2), mais également si elle respecte les critères de nécessité et proportionnalité (voir le chapitre 4.4). Deuxièmement, la décision ne doit pas seulement être prononcée, mais elle doit être réellement susceptible d’exécution avant la date du rassemblement prévu :
[L]a Cour estime que les requérants ne disposaient pas d’un recours effectif permettant l’obtention d’une décision judiciaire susceptible d’exécution face au refus des autorités d’autoriser le lieu, l’heure et les modalités de déroulement d’un évènement public avant sa date prévue. En outre, la portée du contrôle judiciaire se limitait à l’examen de la légalité de la proposition de modification du lieu, de l’heure et des modalités de déroulement d’un évènement public, et e comportait pas une appréciation de sa « nécessité » et de sa « proportionnalité » (…).
