Former UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association (2011-17)

En vertu du droit international, les obligations de l’État de promouvoir et de protéger la liberté d’association sont au nombre de deux. D’une part, il existe une obligation négative de ne pas entraver les droits (Voir Le droit à la liberté d’association chapitre 6). D’autre part, les États ont l’obligation positive de faciliter l’exercice du droit.^[1]

Les États doivent adopter des mesures pour que les citoyens qui souhaitent se rassembler pour fonder des associations puissent le faire facilement et s’y voient encouragés par le cadre social, juridique et politique général. Un environnement favorable à l’exercice du droit à la liberté d’association devrait être libre de toute crainte, menace ou intimidation.^[2] Il incombe à l’État de prévenir les attaques et d’enquêter sur les violations du droit.^[3] Comme cela a été souligné par des organismes régionaux (comme la CIDH et la CEDH), les obligations de l’État ne sauraient se limiter à la constitution de l’association, mais devraient également s’étendre à la capacité de cette dernière à réaliser les finalités pour lesquelles elle a été créée. La protection conférée par le droit à la liberté d’association s’étend à toute la durée de vie de l’association.^[4]

Dans une affaire afférente à la liberté d’association de défenseurs des droits de l’homme, la CIDH a libellé l’obligation positive comme suit :

La Cour a établi que les États étaient tenus de mettre à disposition des défenseurs des droits de l’homme les moyens nécessaires pour mener leurs activités librement ; de les protéger lorsqu’ils font l’objet de menaces afin d’éviter toute atteinte à leur vie ou à leur sécurité ; de s’abstenir d’imposer des restrictions susceptibles d’entraver la réalisation de leur travail, et de mener des enquêtes sérieuses et effectives concernant toutes violations perpétrées à leur encontre, évitant ainsi l’impunité.^[5]

De la même manière, la CEDH affirme que l’obligation positive est nécessaire pour que l’exercice du droit à la liberté d’association puisse être pratique et effectif :

(l)a Cour a souvent souligné que le but de la Convention ne consiste pas à protéger des droits théoriques et illusoires mais concrets et effectifs (…). De ce constat découle qu’un exercice réel et effectif de la liberté d’association ne se limite pas à un simple devoir de non-ingérence de l’État ; une telle conception négative ne cadrerait pas avec le but de l’article 11 ni avec celui de la Convention en général. Il peut ainsi exister des obligations positives inhérentes à un respect effectif de la liberté d’association.^[6]

5.1 Les mesures proactives : la facilitation d'un cadre juridique

Le Comité des droits de l’homme des Nations Unies a clairement établi les obligations des États de prendre des mesures appropriées pour garantir le respect de leurs obligations dans le cadre du PIDCP, et notamment la nécessité d’adopter la législation pertinente à de tels effets :

7. En vertu de l’article 2, les États parties doivent prendre des mesures d’ordre législatif, judiciaire, administratif, éducatif et autres appropriées pour s’acquitter de leurs obligations juridiques.

14. L’obligation énoncée au paragraphe 2 de l’article 2 de prendre des mesures afin de donner effet aux droits reconnus dans le Pacte a un caractère absolu et prend effet immédiatement. Le non-respect de cette obligation ne saurait être justifié par des considérations politiques, sociales, culturelles ou économiques internes.^[7]

Ces mesures de régulation s’étendent tout au long du cycle de vie de l’association, des procédures d’enregistrement à l’accès aux ressources jusqu’à la dissolution. Les lignes directrices conjointes publiées par le BIDDH/OSCE et la Commission de Venise précisent les normes devant être respectées en matière de législation et de réglementation, en vue du respect de l’obligation de l’État susvisée :

les dispositions légales applicables aux associations doivent être parfaitement conçues. Elles doivent être claires, précises et certaines, et par ailleurs être adoptées dans le cadre d’un vaste processus inclusif et participatif, de manière à veiller à ce que toutes les parties concernées aient souscrit à leur contenu. Il importe en outre que ces dispositions fassent l’objet d’un examen régulier afin de s’assurer qu’elles continuent à répondre aux besoins des associations, et qu’elles soient adaptées en temps utile afin de refléter l’environnement en constante évolution dans lequel œuvrent les associations, y compris en fonction des progrès en matière de nouvelles technologies et de leur utilisation.^[8]

Dans l’affaire Kawas-Fernández c. Honduras, la CIDH a non seulement reconnu que les écologistes étaient des défenseurs des droits de l’homme, mais a également affirmé que l’État devait instaurer les conditions juridiques et pratiques permettant l’exercice du droit à la liberté d’association :

Au vu de l’importance du rôle joué par les défenseurs des droits de l’homme dans les sociétés démocratiques, l’exercice libre et plein de ce droit [le droit à la liberté d’association] impose à l’État l’obligation d’instaurer les conditions juridiques et factuelles leur permettant de s’acquitter librement de leur tâche.^[9]

5.2 Sans craintes, menaces ou intimidations

Les États ont l’obligation de créer un environnement favorable, sans craintes, menaces ou intimidations, afin de permettre l’exercice du droit à la liberté d’association.^[10]

Selon la Déclaration sur les droits des défenseurs des droits de l’homme, les États ont, au premier chef, la responsabilité de créer un environnement dans lequel les gens ne voient pas entravé l’exercice de leurs droits par la menace. Les États doivent

« instaurer les conditions sociales, économiques, politiques et autres ainsi que les garanties juridiques voulues pour que toutes les personnes relevant de sa juridiction puissent, individuellement ou en association avec d’autres, jouir en pratique de tous ces droits et de toutes ces libertés ». ^[11]

Plus précisément, les États doivent adopter des mesures pour protéger les personnes des toute menaces ; il s’agit notamment de l’élimination de l’impunité.^[12]

Le Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association souligne, lui aussi, l’obligation positive de l’État de créer un environnement favorable sans menaces et intimidations, au profit de l’ensemble des associations :

Il est crucial que les personnes qui exercent ce droit puissent agir librement sans craindre de faire l’objet de menaces, d’actes d’intimidation ou de violences, tels qu’exécutions sommaires ou arbitraires, disparitions forcées ou involontaires, arrestations ou placements en détention arbitraires, torture ou peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, campagnes de calomnie dans les médias, interdiction de voyager et licenciement arbitraire (…).^[13]

Un environnement de menace, d’intimidation et d’impunité pourrait non seulement donner lieu à des cas individuels de violations du droit à la liberté d’association, mais avoir également un effet dissuasif général pour ce qui est de l’exercice dudit droit. La CIDH a reconnu spécifiquement que de tels effets dissuasifs constituaient une violation du droit à la liberté d’association.

Dans l’affaire Kawas Fernández c. Honduras, la CIDH a précisé ce qui suit :

les États ont l’obligation de fournir les ressources nécessaires pour permettre aux défenseurs des droits de l’homme de mener librement leurs activités ; de les protéger lorsqu’ils font l’objet de menaces et d’écarter ainsi toute atteinte à leur vie ou à leur sécurité (…).^[14]

La CIDH reconnaît clairement les effets dissuasifs de l’intimidation et estime que cette dernière restreint le droit à la liberté d’association non seulement d’une personne, mais aussi pour de tout le groupe de personnes ayant des intérêts similaires, comme dans l’affaire Cantoral Huamani et Garcia Santa Cruz c. Pérou :

La diligence raisonnable susvisée se trouve accentuée dans des contextes de violence à l’encontre du secteur syndical. (…) des exécutions telles que celles de la présente espèce ont non seulement restreint la liberté d’association d’un individu, mais également le droit et la liberté d’un groupe particulier de s’associer librement sans crainte (…) cet effet d’intimidation s’est vu accentué et aggravé par le contexte d’impunité entourant l’affaire. ^[15]

5.3 Protection vis-à-vis des tiers

L’obligation d’instaurer un environnement favorable comprend également le devoir d’adopter des mesures pour protéger les personnes et les associations vis-à-vis des actes des tiers.^[16] Le Comité des droits de l’homme des Nations Unies a indiqué que les États parties :

ne pourront pleinement s’acquitter de leurs obligations positives (…) que si les individus sont protégés par l’État non seulement contre les violations de ces droits par ses agents, mais aussi contre des actes commis par des personnes privées, physiques ou morales, qui entraveraient l’exercice des droits énoncés dans le Pacte.^[17]

Le Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association a souligné que s’abstenir de prendre des mesures appropriées ou d’exercer la diligence nécessaire pour prévenir et punir de tels actes commis par des acteurs non étatiques, enquêter à leur sujet ou réparer le préjudice qui en résulte peut constituer une violation par un État du droit à la liberté d’association. Cette obligation positive d’éviter les violations consiste notamment à ne pas permettre ou laisser commettre des violations.^[18] En cas d’ingérence dans les droits, les autorités doivent mettre à disposition des recours adéquats pour garantir ou rétablir l’exercice des droits de l’homme (Voir Le droit à la liberté d’association chapitre 13).

Les organismes régionaux de défense des droits de l’homme soulignent, eux aussi, les obligations positives de l’État d’éviter l’ingérence des tiers dans le droit.

La CEDH a souligné l’obligation d’un État de fournir une protection vis-à-vis des tiers qui tentent de perturber le droit à la liberté d’association. Dans l’affaire Ouranio Toxo et autres c. Grèce, la Cour a indiqué que les États étaient tenus d’adopter de telles mesures, notamment lorsque l’ingérence était prévisible :^[19]

(…) il incombe aux autorités publiques de garantir le bon fonctionnement d’une association ou d’un parti politique, même quand ceux-ci heurtent ou mécontentent des éléments hostiles aux idées ou revendications légales qu’ils veulent promouvoir.^[20]

La ComIDH a, elle aussi, souligné que l’atteinte au droit à la vie, à l’intégrité ou au droit à la vie privée d’un défenseur des droits de l’homme violait également la liberté d’association si ladite personne appartient à une organisation ; la CIDH a énoncé expressément cette obligation des États « dans le cas de ceux qui se sont organisés pour défendre et promouvoir les droits de l’homme ».^[21] La CIDH a expliqué ce qui suit :

la liberté d’association donne lieu également à des obligations positives, telles que celle d’éviter les atteintes à ladite liberté, de protéger ceux qui l’exercent et d’enquêter sur les violations. Ces obligations positives doivent être assumées, même dans la sphère des rapports entre les individus, si le cas le justifie.^[22]

5.4 L’obligation d’enquêter

Dans une affaire concernant une agression physique perpétrée par des tiers, la CEDH a jugé ce qui suit :

(…) dans le cas d’entraves à la liberté d’association par des actes individuels, il incombe de plus aux autorités compétentes de prendre des mesures efficaces d’enquête.^[23]

La CIDH a évoqué l’obligation d’enquêter dans plusieurs affaires concernant les meurtres extrajudiciaires d’activistes. Dans l’affaire Cantoral Huamani et Garcia Santa Cruz c. Pérou, la CIDH a conclu que le Pérou avait violé plusieurs articles de la Convention américaine, car le pays n’avait pas adopté de mesures ni mené d’enquêtes effectives concernant les évènements ayant entraîné l’enlèvement et l’assassinat de deux syndicalistes. Evoquant la violation du droit à la liberté d’association, la CIDH a expliqué ce qui suit :

La liberté d’association ne peut être exercée que dans une situation où les droits de l’homme fondamentaux sont pleinement respectés et garantis, notamment le droit à la vie et à la sécurité. La Cour souligne l’obligation de l’État d’enquêter effectivement et faisant preuve d’une diligence raisonnable sur les crimes commis à l’encontre des leaders syndicaux, tout en gardant à l’esprit que l’absence d’enquête sur de tels faits entraîne un effet d’intimidation qui fait obstacle au libre exercice des droits syndicaux.^[24]

5. L’obligation positive de l’État de promouvoir et de protéger la liberté d’association

5.1 Les mesures proactives : la facilitation d'un cadre juridique

5.2 Sans craintes, menaces ou intimidations

5.3 Protection vis-à-vis des tiers

5.4 L’obligation d’enquêter