Los partidos políticos son esenciales para cualquier democracia pluralista. Formar partidos políticos y afiliarse a ellos es una de las formas más comunes de que los particulares participen en el diálogo público y la toma de decisiones, y de que ejerzan su derecho a «participar en la dirección de los asuntos públicos»[1] El Artículo 25 del PIDCP le garantiza a “todos los ciudadanos, sin ninguna de la distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas… los siguientes derechos y oportunidades:a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”. .
Cuando abordó el tema de la regulación gubernamental de los partidos políticos, la Comisión observó que
Los partidos políticos pueden procurar alcanzar cualquier meta política, lo que comprende cambios de las leyes y las políticas de Estado, siempre y cuando usen avenidas lícitas y procuren que se den cambios que no se opongan a los principios fundamentales de la democracia.
El TEDH explicó que:
un partido político puede hacer campaña en pro de un cambio de la ley o de las estructuras legales y constitucionales del Estado con arreglo a dos condiciones: En primer lugar, que los medios que use para ese fin sean legales y democráticos; en segundo lugar, que el cambio propuesto sea, en sí mismo, compatible con los principios fundamentales de la democracia. De aquí necesariamente se sigue que un partido político cuyos líderes incitaren a la violencia o persiguieren una política que no respetare la democracia o tuviere por objetivo la destrucción de la democracia y la desobediencia de los derechos y libertades que se reconocen en una democracia no podrá reivindicar la protección que otorga el Convenio contra las penas que se impusieren con tales causales[5] Yazar, Karatas, Aksoy y el Partido del Trabajo del Pueblo (HEP) contra Turquía. TEDH. Sentencia de 9 de abril de 2002; párrafo 49 . Hay una traducción no oficial a español en este enlace. .
En el caso de Yátama contra Nicaragua, la Corte IDH reconoció que la importancia de los partidos políticos y la protección explícita de que disfrutan los partidos políticos son esenciales para la democracia. Con todo, concluyó que Nicaragua había violado la Convención en vista de que en su ley electoral 1) se prohibía que los ciudadanos compitieran por un cargo público a menos que los postulara un partido político que gozara de registro y 2) se exigía que, para las elecciones municipales, los partidos presentaran candidatos en al menos el ochenta por ciento de los municipios. Esos requisitos menoscababan la capacidad de las comunidades indígenas de postular candidatos[6] Yátama contra Nicaragua. Corte IDH. Sentencia de 23 de junio de 2005; párrafos 215-224. . En una decisión posterior, la Corte IDH limitó el alcance de Yátama contra Nicaragua y aceptó que los candidatos de las elecciones federales de México debían ser postulados por un partido político[7] Castañeda Gutman contra México. Corte IDH. Sentencia de 6 de agosto de 2006. .
Los Estados deben garantizar el derecho de crear partidos políticos y afiliarse a ellos. Cualquier prohibición general del derecho de crear partidos políticos es, en sí misma, una violación del derecho a la libertad de asociación, entre otros derechos fundamentales. Por ejemplo, en el caso de Jawara contra Gambia, la CADHP concluyó que se habían producido violaciones cuando el gobierno del país prohibió los partidos políticos y que los funcionarios de gobierno de un régimen anterior pudieran postularse a un cargo público o afiliarse a un partido político, entre otras restricciones.
67. La imposición de una prohibición a los exministros y exmiembros del Parlamento contraviene sus derechos a participar libremente en el gobierno de su país que se estipula en el Artículo 13(1) de la Carta. El Artículo 13(1) dice así:
«Todo ciudadano tendrá derecho a participar libremente en el gobierno de su país, ya sea de modo directo o a través de representantes libremente escogidos de conformidad con las disposiciones de la ley».
68. Además, la prohibición de partidos políticos viola el derecho de los demandantes a la libertad de asociación, que se garantiza en el Artículo 10(1) de la Carta. En su decisión al respecto de la Comunicación 101/93, esta Comisión manifestó un principio general al respecto de este derecho, al efecto de que «las autoridades competentes no deben promulgar disposiciones que limiten el ejercicio de esta libertad. Las autoridades competentes no deben dejar sin efecto las disposiciones constitucionales ni minar los derechos fundamentales que se garanticen en la Constitución y mediante las normas internacionales de derechos humanos». Y, cosa que es más importante, esta Comisión, en su Resolución sobre el Derecho a la Libertad de Asociación, también había reiterado que «La regulación del ejercicio del derecho a la libertad de asociación debe ser consistente con las obligaciones que contrajeron los Estados mediante la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos»[8] Jawara contra Gambia. CADHP. Comunicaciones número 147/95 y 149/96; párrafos 67-68 (2000). .
En el caso de Abogados pro Derechos Humanos contra Suazilandia, la CADHP también concluyó que la prohibición de todos los partidos políticos es, en sí misma, una violación del derecho a la libertad de asociación[9] Abogados pro Derechos Humanos contra Suazilandia. CADHP. Comunicación número 251/02; párrafos 60-62 (2005). .
En raros casos puede un Estado prohibir la actividad de un partido político en concreto, cuando los objetivos y las actividades del partido sean totalmente contrarias a la democracia y representen un riesgo severo para los derechos de los demás; pero esas restricciones están sujetas a la más estricta de las revisiones.
El escrutinio directo es obligatorio y no puede atribuírsele nada falsamente a las intenciones de un partido. En el caso de HADEP y Demir contra Turquía, el TEDH concluyó que se produjo una violación cuando el Estado disolvió un partido político después de combinar las críticas públicas que hicieron los miembros de ese partido con respecto a la política del gobierno y presentarlas como apología de la violencia, aunque los objetivos del partido, según se expone en su programa, son los de resolver los problemas de forma democrática.
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Enfocado:
HADEP y Demir contra Turquía
En el caso de
HADEP y Demir contra Turquía, el Partido Popular por la Democracia, «HADEP», abogaba por «una solución democrática al problema kurdo». El HADEP fue disuelto en 2003 por fallo de la Corte de Constitucionalidad de Turquía, que concluyó que el partido se había convertido en un centro de actividades ilegales que incluían la complicidad con el ilegal Partido de los Trabajadores del Kurdistán (PKK). La Corte de Constitucionalidad también prohibió que durante cinco años un cierto número de miembros del HADEP fundaran otro partido político o se afiliaran a uno que ya existiera. El TEDH encontró que se cometió una violación de lo dispuesto en el Artículo 11 del Convenio. Afirmó que ciertas declaraciones que hicieron miembros del HADEP –que dijeron que los actos de las fuerzas de seguridad de Turquía en el sureste del país en la lucha contra el terrorismo constituían una «guerra sucia»–, mismas a las que la Corte de Constitucionalidad de Turquía se refirió cuando concluyó que el HADEP era culpable de complicidad con el PKK, eran una dura crítica de la política del gobierno pero no fomentaban la violencia, la resistencia armada ni la insurrección. Por tanto, esas declaraciones no podían por sí mismas constituir evidencia suficiente para considerar que el partido era igual a los grupos armados que llevaban a cabo actos de violencia. El TEDH además concluyó, en particular, que las declaraciones que dieron los miembros del HADEP, en que consideraron que los kurdos son una nación distinta de Turquía, tenía que leerse junto con los objetivos que el partido presentaba en su programa; a saber, que el partido se creó para resolver los problemas del país de manera democrática. Aunque HADEP hubiere defendido el derecho a la autodeterminación de los kurdos, ello, por sí mismo, no sería contrario a los principios democráticos y no podía considerarse igual a apoyar actos de terrorismo
[10] HADEP y Demir contra Turquía. TEDH. Sentencia de 14 de diciembre de 2010. .
En el caso del Partido de los Comunistas (Nepecerişti) y Ungureanu contra Rumania, el TEDH encontró una violación del derecho a la libertad de asociación porque el Estado se rehusó a permitir que un partido comunista se inscribiera en el registro.
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Enfocado:
Partido de los Comunistas (Nepecerişti) y Ungureanu contra Rumania
En el caso del
Partido de los Comunistas (Nepecerişti) y Ungureanu contra Rumania, el Partido, que se componía de comunistas que no fueron miembros del Partido Comunista Rumano, PCN, fue fundado en marzo de 1996. Su inscripción como partido fue denegada por los tribunales de Rumania en una decisión que se mantuvo en 1996, con el argumento de que el PCN procuraba volver a adquirir poder político a fin de establecer un «estado humano» que se fundara según la doctrina comunista, lo cual significaba que se consideraba que el orden constitucional y legal que existía desde 1989 era inhumano y no descansaba en la democracia genuina. El Tribunal concluyó que se produjo una violación del Artículo 11 de la Convención. Después de examinar el programa político y la escritura de constitución del PCN –por cuya exclusiva razón los tribunales rumanos denegaron la solicitud de inscripción del partido– el TEDH notó que en él se daba énfasis a la importancia de preservar la soberanía nacional, la integridad territorial y el orden legal y constitucional del país, así como los principios democráticos, incluso el pluralismo político, el sufragio universal y la libertad de participar en política. No contenían ningún texto que se pudiere considerar llamados a la violencia, a un levantamiento o a ninguna otra forma de rechazo de los principios democráticos. Era verdad que en algunas partes se criticaba tanto los abusos del antiguo Partido Comunista, de antes de 1989, del cual el PCN se distanciaba, así como de la política que se había seguido con posterioridad a ese año. Sin embargo, el Tribunal consideró que no podía haber justificación para ponerle obstáculos a un grupo político, que observaba los principios fundamentales de la democracia, únicamente porque había criticado el orden legal y constitucional del país y procuraba crear un debate público en la arena política. La experiencia de Rumania con el totalitarismo comunista de antes de 1989 no podía en sí misma justificar la necesidad de interferir con la libertad de asociación del partido
[11] Unidad de Prensa del TEDH. Ficha informativa sobre partidos políticos y asociaciones, 4 (octubre de 2016), en la discusión que trata del caso del Partido de los Comunistas (Nepecerişti) y Ungureanu contra Rumania. TEDH. Sentencia de 2 de febrero de 2005 (el énfasis es nuestro). .
El Tribunal concluyó que el registro se rechazó únicamente por el programa político del partido, aunque, de hecho, en ese programa se insiste en la importancia de mantener el orden constitucional y no se llama a la violencia ni a rechazar los principios democráticos.
Véanse también las secciones tituladas «Destruir la democracia e incitar a la violencia» y «la suspensión o disolución de las asociaciones».
Aunque generalmente el derecho a la libertad de asociación abarca también el derecho al acceso a financiación [acceso a fondos del extranjero], incluso la de fuentes del extranjero, ciertas restricciones de acceso que tengan los partidos políticos –los que pugnan por el poder– a fondos del extranjero deben también pasar la prueba triple que se estipula en el derecho internacional, que sirve para evitar que haya «evitar influencia indebida de intereses extranjeros en los asuntos políticos internos»[12] OSCE/OIDDH y Comisión de Venecia: Lineamientos sobre la regulación de los partidos políticos. 19 de mayo de 2011; párrafo 172. En este enlace se encuentra una traducción a español que es obra del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México, misma que está alojada en el servidor de la Comisión de Venecia. . Por ejemplo, el TEDH ha respaldado la imposición de restricciones al acceso de los partidos políticos a fondos provistos por partidos políticos del extranjero cuando un partido tenía acceso al mismo mecanismo de financiación pública con que contaban los demás partidos políticos del Estado y no podía demostrar que la restricción tuviera un impacto desproporcionado en su capacidad de llevar a cabo sus actividades[13] Partido Nacionalista Vasco – Organización Regional de Iparralde contra Francia. TEDH. Sentencia de 7 de junio de 2007. . En su discusión al respecto de reglamentos como estos, la Comisión de Venecia comentó que es vital que esas restricciones se diseñen con cuidado para evitar que se viole el derecho a la libertad de asociación, observando, en particular, que «la legislación debe sopesar la protección de los intereses nacionales contra los derechos de individuos, grupos y asociaciones para cooperar y compartir información»[14] OSCE/OIDDH y Comisión de Venecia: Lineamientos sobre la regulación de los partidos políticos. 19 de mayo de 2011; párrafo 172. En este enlace se encuentra una traducción a español que es obra del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México, misma que está alojada en el servidor de la Comisión de Venecia. . También resaltó el papel cada vez más importante que cumple el apoyo externo para las personas, los grupos y las organizaciones que promueven los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como la necesidad de que en toda reglamentación se evite restringir indebidamente tal cooperación y apoyo[15] OSCE/OIDDH y Comisión de Venecia: Lineamientos sobre la regulación de los partidos políticos. 19 de mayo de 2011; párrafo 172. En este enlace se encuentra una traducción a español que es obra del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México, misma que está alojada en el servidor de la Comisión de Venecia. .
Los entes regionales e internacionales han adoptado resoluciones explícitas al respecto de la posición vital de la libertad de asociación en el marco de las elecciones[16] Asamblea General de las Naciones Unidas. Fortalecimiento de la función de las organizaciones y mecanismos regionales, subregionales y de otro tipo en la promoción y consolidación de la democracia. Resolución de la Asamblea General 59/201 (20 de diciembre de 2004). Véase también la Carta Africana sobre Democracia, Elecciones y Gobernanza (2011). . El Consejo de Derechos Humanos, por ejemplo, ha llamado a los Estados
a que respeten y protejan plenamente el derecho de todas las personas a la libertad de reunión pacífica y de asociación, incluso en el contexto de unas elecciones, y con inclusión de las personas que abracen convicciones o creencias minoritarias o disidentes, los defensores de los derechos humanos, las personas afiliadas a sindicatos y las demás personas, incluidos los migrantes, que traten de ejercer o promover
esos derechos, y a que adopten todas las medidas necesarias para asegurar que cualquier restricción del libre ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica y de asociación sea conforme con las obligaciones que les incumben en virtud de las normas internacionales de derechos humanos[17] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: Resolución 15/21. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/RES/15/21. Octubre de 2010; párrafo 1. .
La protección del derecho de asociación tiene un significado especial en el marco de las elecciones, por las vulnerabilidades y riesgos que conllevan tales períodos[18] Consejo de Derechos Humanos: Informe del Relator Especial sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación, Maina Kiai. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/68/299. 7 de agosto de 2013; párrafo 15(e). . El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación ha dado énfasis a que todas las asociaciones tienen derecho a participar en las actividades que tengan que ver con el proceso electoral sin que importe su carácter ni su posición, «sin importar sin son apolíticas en sus medios y operaciones, si apoyan parcial o totalmente al gobierno o si critican sus políticas»[19] Consejo de Derechos Humanos: Informe del Relator Especial sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación, Maina Kiai. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/68/299. 7 de agosto de 2013; párrafo 46. :
El Relator Especial también llamó a los estados a aumentar el escrutinio de las restricciones legítimas que se impongan al derecho a la libertad de asociación en tiempos de elecciones, para «asegurar que los estrictos criterios de necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática, y del principio de no discriminación, sean particularmente difíciles de cumplir»[21] Consejo de Derechos Humanos: Informe del Relator Especial sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación, Maina Kiai. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/68/299. 7 de agosto de 2013; párrafo 58(f). :