Former UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association (2011-17) 11. Los procedimientos de notificación y autorización de reuniones - Former UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association (2011-17)

En muchas jurisdicciones existen procedimientos que deben seguir quienes organicen reuniones. La naturaleza y el contenido de cada uno difiere de país a país. Se puede establecer una diferencia importante entre los requisitos de autorización (es decir, los que se deben cumplir para recibir permiso previo de las autoridades para la celebración de una reunión) y los procedimientos de notificación previa (es decir, lo que se deben seguir para informar de antemano a las autoridades que se planea celebrar una reunión, sin que exista un deber de garantizarse un permiso).

11.1 ¿Son permisibles los requisitos de autorización?

La mayoría de las autoridades internacionales considera que es ilegítimo que exista un requisito de autorización previa para la celebración de reuniones.

El Relator Especial de las Naciones Unidas considera que los Estados no deben imponer requisitos de autorización ^[1] , pues de esa manera convierten un derecho en un privilegio que otorgan las autoridades y hacen que recaiga en los organizadores la responsabilidad de cuestionar una denegación, en vez de que las autoridades deban justificar las restricciones ^[2] . La CIDH ha manifestado claramente que las reuniones no deben estar sujetas a requisitos de autorización:

El ejercicio del derecho de reunión a través de la protesta social no debe sujetarse a una autorización por parte de las autoridades ni a requisitos excesivos que dificulten su realización.^[3]

Comparten este punto de vista la OSCE/OIDDH en sus Directrices sobre la libertad de reunión pacífica^[4] y las Directrices para la Libertad de Asociación y Reunión en África de la CADHP ^[5]

El Comité de Derechos Humanos no ha asumido ninguna posición manifiesta al respecto de los requisitos de autorización, pero ha dejado claro que ningún procedimiento que se estipule puede usarse para reprimir en la práctica el derecho a la libertad de reunión:

…aunque en principio un Estado parte puede establecer un sistema destinado a alcanzar un equilibrio entre la libertad del individuo de difundir información y de participar en una reunión pacífica y el interés general en el mantenimiento del orden público en un ámbito determinado, tal sistema no puede funcionar de forma incompatible con el objetivo y el propósito de los artículos 19 y 21 del Pacto.^[6]

A diferencia de la mayoría de las autoridades, el TEDH acepta en principio que los requisitos de autorización de asambleas pueden ser legítimos, aunque sólo al grado que su objetivo sea permitir que las autoridades cumplan su deber de facilitar la reunión:

…la notificación e incluso los procedimientos de autorización de una congregación pública normalmente no usurpan la esencia del derecho que se estipula en el Artículo 11 del Convenio, en tanto el propósito del procedimiento sea el de permitir que las autoridades tomen las medidas razonables y apropiadas para garantizar que cualquier reunión, reunión o congregación transcurra sin contratiempos.^[7]

Tanto el Comité de Derechos Humanos como el TEDH han articulado varios parámetros importantes que se deben respetar en los procedimientos que establezcan las autoridades y con frecuencia han afirmado que no se justifica denegar una autorización, dispersar una reunión que no haya sido autorizada ni imponer sanciones contra organizadores o participantes, porque tal interferencia no tiene objetivo legítimo o bien no es necesaria y proporcional. Esta jurisprudencia se discute más extensamente en la sección de este documento que trata de las consecuencias de no seguir el procedimiento prescrito.

11.2 ¿Son admisibles los requisitos de notificación previa?

En el derecho internacional se acepta que a las autoridades de cada país se les permite (aunque no se les obliga) solicitar que se les notifique de antemano de la celebración de una reunión. Por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos ha manifestado que:

…el requisito de notificar a la Policía de las manifestaciones que se pretenda llevar a cabo en un lugar público, con una antelación de seis horas con respecto al inicio de la manifestación, puede no ser compatible con las limitaciones permitidas que se presentan en el Artículo 21 del Pacto.^[8]

El TEDH ha manifestado que los procedimientos de notificación son permisibles «al grado que no representen un obstáculo oculto para la libertad de reunión pacífica»^[9] .

La lógica de un procedimiento de notificación es que permite que las autoridades del Estado faciliten y salvaguarden el ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica; que protejan la seguridad y el orden públicos y los derechos y libertades de terceros; y que cumplan la obligación de desviar el tránsito y desplegar seguridad cuando fuere necesario ^[10] . En palabras de la CIDH:

…la exigencia establecida en algunas legislaciones de un aviso previo a las autoridades sobre la realización de una protesta social es compatible con el derecho de reunión, cuando tiene por objeto informar y permitir que las autoridades tomen las medidas conducentes para facilitar el ejercicio del derecho sin entorpecer de manera significativa el desarrollo normal del resto de la comunidad, así como facilitar al Estado tomar las providencias necesarias para brindar una protección adecuada a los participantes de la misma.^[11]

De manera consistente con esta lógica, el Relator Especial de las Naciones Unidas, la OSCE-OIDDH en sus Directrices sobre la libertad de reunión pacífica y las Directrices para la Libertad de Asociación y Reunión en África de la CADHP recomiendan que sólo se pida notificación cuando se espere un gran número de participantes, o bien sólo para ciertos tipos de reunión, como las reuniones en que los organizadores razonablemente esperen que se produzcan trastornos ^[12] .

Los procedimientos de notificación están sujetos a una evaluación de proporcionalidad. Ningún procedimiento de notificación puede ser oneroso ni burocrático; y la antelación de notificación necesaria no debe ser excesiva ^[13] . En el caso de Poliakov contra Belarús, por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos criticó que a los organizadores de reuniones se les impusiera el requisito de asegurarse de recibir diversos compromisos escritos de los departamentos de gobierno de sus localidades:

El Comité observa que las restricciones impuestas a la libertad de reunión del autor se fundamentaron en disposiciones de derecho interno e incluyeron los gravosos requisitos de obtener tres compromisos distintos por escrito de tres diferentes departamentos administrativos, lo cual podría haber convertido en ilusorio el derecho del autor a manifestarse. No obstante, el Estado parte no presentó argumentos sobre los motivos por los cuales esas restricciones eran necesarias en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.^[14]

En el caso de Lashmankin y otros contra Rusia, el TEDH ha criticado el requisito que existe en la legislación rusa, que exige notificar con mucha antelación pero a la vez en un plazo breve (no antes de quince días ni después de diez días antes de la fecha en que se pretenda llevar a cabo la reunión pública). El TEDH afirmó que la «aplicación automática e inflexible» de este requisito viola el derecho a la libertad de reunión pacífica ^[15] .

11.3 Las reuniones espontáneas no deben ser sometidas a los procedimientos de notificación previa

Muchas fuentes del derecho internacional concuerdan en que las reuniones espontáneas que se celebran a manera de respuesta rápida a un suceso inesperado no deben estar sujetas a los procedimientos de notificación previa. Los Relatores Especiales de las Naciones Unidas ^[16] , la OSCE/OIDDH en sus Directrices sobre la libertad de reunión pacífica ^[17] y las Directrices para la Libertad de Asociación y Reunión en África de la CADHP ^[18] subrayan que las reuniones espontáneas deben gozar de reconocimiento de ley y quedar exentas del requisito de notificación previa.

En el caso de Bukta y otros contra Hungría [ haga clic aquí para ver la explicación completa del caso ]

Enfocado:

Bukta y otros contra Hungría

Los demandantes procuraban una revisión judicial de la decisión de dispersarlos. Los tribunales de justicia de Hungría afirmaron que la dispersión había estado justificada y había sido necesaria porque no se había observado el límite de tiempo que prevé la ley húngara, de tres días para informar a la Policía de la celebración prevista de una reunión.

El TEDH afirmó que:

El fundamento legal para la dispersión de la reunión que organizaron los demandantes descansa exclusivamente en la falta de notificación previa. Los tribunales basaron su decisión de declarar legales las medidas policiales únicamente en razón de ese argumento y no tomaron en cuenta otros aspectos del caso; en particular, la naturaleza pacífica de la reunión…

En las circunstancias del caso que nos ocupa, no informar al público con suficiente antelación de la intención del Primer Ministro de asistir a la recepción hizo que a los demandantes sólo tuvieran las opciones de renunciar completamente a su derecho de celebrar reuniones pacíficas o ejercerlo desafiando los requisitos administrativos.

En opinión de este Tribunal, en circunstancias especiales, cuando, ante un suceso político, puede haber justificación para una respuesta inmediata que adopte la forma de una manifestación, la decisión de dispersar una reunión pacífica tal únicamente por la falta de cumplimiento del requisito de notificación previa, sin que los participantes hayan tenido ninguna conducta ilegal, representa una restricción desproporcionada a la libertad de reunión pacífica.

A este respecto, el Tribunal nota que no existe evidencia que sugiera que los demandantes representaron un peligro para el orden público más allá del nivel del trastorno menor que toda reunión que se celebre en un lugar público causa inevitablemente.

Tomando en cuenta las consideraciones antedichas, para este Tribunal no hay lugar para considerar que la dispersión de la reunión pacífica que organizaron los demandantes es necesaria en una sociedad democrática a fin de lograr los objetivos trazados ^[20] .

, el TEDH afirmó que las autoridades nacionales no debían dispersar, por falta de notificación previa, ninguna reunión pacífica que se celebre como respuesta inmediata a un suceso político.

Los demandantes del caso de Bukta y otros contra Hungría eran parte de un grupo de unas ciento cincuenta personas que se congregaron para hacer una demostración frente a un hotel de Budapest en que el Primer Ministro de Rumania era el anfitrión de una recepción. Un día antes, el Primer Ministro de Hungría había anunciado que iba a asistir a la reunión. En opinión de los demandantes, el Primer Ministro húngaro debía abstenerse de participar en la reunión, puesto que conmemoraba el día nacional de Rumania, que a su vez conmemora una reunión que se celebró en 1918 para declarar la unión de Transilvania a Rumania. Antes de esa fecha, Transilvania había estado bajo control de Hungría.

La Policía también se hizo presente durante la manifestación. Después de que se oyó un ruido muy fuerte, la Policía consideró que existía un riesgo para la seguridad de los presentes en la recepción y obligó a los manifestantes a retroceder a un parque contiguo al hotel, donde, poco después, los manifestantes se dispersaron.

Sin embargo, el TEDH ha advertido que el derecho a celebrar manifestaciones espontáneas «podría prevalecer sobre la obligación de dar notificación previa de reuniones públicas sólo en circunstancias especiales; a saber: si se justifica una respuesta inmediata, en forma de manifestación, ante un suceso actual»^[21] . El Tribunal ha considerado que el haber una corte emitido una sentencia constituye una «circunstancia especial»^[22] . En el caso de Mehtiyev y otros contra Azerbaiyán, el Tribunal consideró que la muerte de un veterano de guerra discapacitado que se quemó a lo bonzo a modo de protesta contra injusticias burocráticas era una «circunstancia especial»; sin embargo, la muerte de un soldado no lo era, porque, por la propia admisión del demandante, las muertes entre miembros del ejército ya habían sido un problema más extendido por más largo tiempo ^[23] .

Debe hacerse notar que incluso si una reunión no está exenta de un procedimiento de notificación, no notificar, en sí mismo, no justifica la dispersión ni otras interferencias de las autoridades.

11.4 Las autoridades deben responder oportunamente a las notificaciones

Una vez que reciban notificación previa de una reunión, las autoridades deben acusar recibo, de manera expedita, y dar razones claras de cualquier restricción que quieran imponer. En palabras del TEDH:

Las autoridades gozan de una amplia facultad discrecional para elegir qué medios van a usar para comunicarse con los organizadores… Sin embargo… este Tribunal considera que, cualquiera que sea, con el método que se elija se debe garantizar que se informe a los organizadores de cualquier decisión que las autoridades tomen al respecto, con una prolongada antelación a la reunión prevista; y de tal manera que se garantice el derecho a la libertad de reunión pacífica que sea práctico y efectivo y no teórico ni ilusorio. En efecto, si a los organizadores no se les informa oportunamente de la aprobación de las autoridades, o bien de la propuesta de cambiar el lugar, la hora o la manera en que se haya de llevar a cabo la reunión prevista, los organizadores podrían no contar con tiempo suficiente para anunciarles a los participantes cuál será la hora y el lugar aprobados para la reunión; y hasta puede ser que deban abandonarla.^[24]

La OSCE/OIDDH, en sus Directrices sobre la libertad de reunión pacífica, recomienda que, a falta de una respuesta expedita de parte de las autoridades, a los organizadores se les debe permitir proseguir con la reunión como se haya anunciado ^[25] .

11.5 ¿De qué manera pueden responder las autoridades a la circunstancia de que no se siga un procedimiento establecido?

Si una reunión es pacífica, que sea ilegal según la legislación nacional –por ejemplo, porque no se observó un procedimiento de notificación o autorización– no justifica por sí mismo la interferencia con el derecho de reunión. El Relator Especial de las Naciones Unidas ha manifestado que:

La falta de notificación previa de los organizadores a las autoridades no debe motivar la disolución automática de la reunión… ni la imposición a sus organizadores de sanciones penales o administrativas consistentes en el pago de multas o la privación de libertad.^[26]

El TEDH ha afirmado lo siguiente:

Una situación ilegal, como el organizar una manifestación sin autorización previa, no necesariamente justifica que se interfiera con el derecho a la libertad de reunión. Aunque las reglas que rigen las reuniones públicas, como el sistema de notificación previa, son indispensables para que las manifestaciones públicas tengan lugar sin contratiempos, puesto que permiten que las autoridades minimicen los trastornos de tránsito y tomen otras medidas de seguridad, darles vigencia no puede ser un fin en sí mismo… La falta de autorización previa y la consiguiente «ilegalidad» de la medida no les dan carta blanca a las autoridades; siempre las restringe el requisito de proporcionalidad que se estipula en el Artículo 11 ^[27]

A la vez, el TEDH también ha advertido que este principio «no puede llevarse más allá porque la falta de notificación previa nunca puede constituir fundamento legítimo para dispersar a una muchedumbre»^[28] .

Sobre la base de la jurisprudencia internacional, se hace evidente que los siguientes factores deciden si una interferencia con una asamblea que no se haya anunciado por adelantado viola la libertad de reunión pacífica: (1) si existe un riesgo para el orden público, u otro objetivo legítimo que no pueda gestionarse; (2) si a quienes participen en la reunión efectivamente se les da la oportunidad de manifestar sus puntos de vista; (3) si las autoridades se abstienen del uso de fuerza innecesaria o de la imposición de sanciones desproporcionadas.

Como ya se indicó, se debe dar muestra de particular tolerancia para con las reuniones espontáneas que tengan lugar como reacción inmediata a un suceso reciente.

Sólo un riesgo genuino para el orden público u otro objetivo legítimo pueden justificar una interferencia

Interferir con una reunión de la que no se haya dado notificación previa sólo puede justificarse si existe un riesgo genuino de que se perjudique un objetivo legítimo, como la protección del orden público.

De acuerdo a la CIDH, la amenaza debe ser seria e inminente y no futura ni génerica:

las manifestaciones públicas en donde participen las defensoras y los defensores de derechos humanos o cualquier otra persona, sólo pueden ser limitadas con el fin de evitar la concreción de amenazas que sean serias e inminentes, sin bastar un peligro eventual.^[29]

El Comité de Derechos Humanos adoptó el mismo enfoque. En el caso de Praded contra Belarús, por ejemplo, el autor de la comunicación fue arrestado y multado por participar en una manifestación, pequeña y pacífica pero no autorizada, a favor de los derechos de los homosexuales, que se llevó a cabo frente a la Embajada de Irán en Minsk. El Comité no encontró que las medidas que se tomaron en su contra tuvieran ningún objetivo legítimo:

… cuando imponga restricciones al derecho a la libertad de reunión pacífica, al Estado parte debe guiarle el objetivo de facilitar el derecho, en vez de procurar imponerle limitaciones innecesarias o desproporcionadas… El Estado Parte no ha intentado explicar por qué eran necesarias tales restricciones, ni si eran proporcionales para alguno de los propósitos legítimos que se estipulan en el párrafo primero del Artículo 19 y en la segunda oración del Artículo 21 del Pacto. El Estado Parte tampoco explicó de qué manera, en la práctica y en este caso, la participación del demandante en una manifestación pacífica en que sólo unas cuantas personas participaron podría haber violado los derechos y las libertades de terceros o representado una amenaza para la protección de la seguridad pública, el orden público o la salud y la moral públicas.^[30]

Al respecto de la respuesta que se dé a una asamblea de la cual no se haya dado notificación, el TEDH ha manifestado que «las medidas que la Policía deba tomar, en caso de que deba tomar alguna, deben depender principalmente de la seriedad de las molestias que cause»^[31] . Nunca se debe invocar el orden público como razón para dispersar una reunión, a menos que las autoridades actúen por una preocupación genuina:

A fin de que pudiera fundamentar su actuación en el objetivo de «impedir el desorden», al gobierno que responde a este procedimiento le correspondía demostrar que el haber omitido el demandante la notificación de una reunión pública, o su participación en una reunión de la que no se dio notificación, podían, de por sí, conducir al desorden, o en efecto lo produjeron; por ejemplo, en forma de disturbios públicos…^[32]

Allí donde sea posible, la Policía debe permitir que la reunión prosiga; y debe la Policía tomar medidas menos importunas, como gestionar el tránsito o desviar a los manifestantes. En el caso de Gafgaz Mammadov contra Azerbaiyán, en que una manifestación pacífica fue dispersada con el argumento de que no había sido autorizada, el TEDH afirmó que se había violado un derecho:

No se ha argüido ni demostrado que a la Policía le habría resultado difícil contener o desviar a los manifestantes, o bien controlar la situación de otra manera, proteger la seguridad pública y evitar cualquier posible desorden o crimen. Tampoco se ha demostrado… que la manifestación representara un alto nivel de trastorno del orden público. De lo que se sigue que las autoridades no han aducido razones relevantes ni suficientes que justificaran la dispersión de la manifestación ^[33]

En la jurisprudencia del TEDH se encuentra la clara posición de que las autoridades nacionales no deben usar un enfoque demasiado formalista para con las violaciones del procedimiento que se siga para celebrar reuniones. El Tribunal ha criticado la rápida dispersión de una reunión que la Policía ya había anticipado en virtud de informes de inteligencia, aunque no se dio notificación formal a las autoridades, y que la Policía podría haber facilitado para minimizar los trastornos del orden público ^[34] . En otro caso, una violación intrascendente del plazo para notificaciones (ocho días, en vez de los diez que se estipulaban por ley) no justificaba la imposición de una multa ^[35] . En el caso de Tahirova contra Azerbaiyán, el Tribunal consideró que fue desproporcionada la dispersión por la fuerza de una manifestación pacífica, sólo porque se había extendido algo más allá de la hora en que se había programado que terminara ^[36] .

Antes de que se les disperse, los manifestantes deben tener la oportunidad de comunicar sus puntos de vista

En un buen número de casos, el TEDH ha enfatizado que, incluso cuando exista fundamento para dispersar una reunión, las autoridades deben dar muestra de un grado apropiado de paciencia y, en la medida de lo posible, permitir que los manifestantes efectivamente tengan la oportunidad de transmitir sus puntos de vista antes de que se interfiera con la reunión ^[37] .

IEn el caso de Oya Ataman contra Turquía [ haga clic aquí para ver la explicación completa del caso ]

Enfocado:

Oya Ataman contra Turquía

En el caso de Oya Ataman contra Turquía, la demandante había organizado una manifestación de entre cuarenta y cincuenta personas en una plaza central de Estambul, en forma de una marcha que fue seguida por una declaración para la prensa, a fin de protestar contra los planes de contar con celdas de alta seguridad en régimen de aislamiento (las denominadas «de tipo F»). La Policía rápidamente pidió que los manifestantes se dispersaran, puesto que no haber dado notificación previa significaba que la reunión era ilegal y probablemente iba a causar problemas de orden público a una hora pico. Una vez que los manifestantes se negaron, la Policía hizo uso de gas pimienta y arrestó a treinta y nueve manifestantes, incluida la demandante. El TEDH consideró que esos actos eran desproporcionados:

En el caso que nos ocupa… la notificación habría permitido que las autoridades tomaran las medidas necesarias para minimizar los trastornos de tránsito que la manifestación podría haber causado durante la hora pico…

Sin embargo, no se tiene evidencia que sugiera que el grupo en cuestión representaba un peligro para el orden público, aparte de la posibilidad de que afectara el tránsito. Se reunieron, como máximo, cincuenta personas, que deseaban llamar la atención a un cierto tema. Este Tribunal observa que la concentración inició aproximadamente a medio día en punto y terminó cuando el grupo fue arrestado, en un lapso de una media hora. Este Tribunal quedó particularmente sorprendido por la impaciencia de las autoridades para procurar el fin de la manifestación… En opinión de este Tribunal, es importante que, allí donde los manifestantes no se involucran en actos de violencia, las autoridades den muestra de un cierto grado de tolerancia para con las reuniones pacíficas si es que a la libertad de reunión que se garantiza en el Artículo 11 del Convenio no quedará desprovisto de toda sustancia.

De acuerdo con todo esto, el Tribunal considera que en el caso que nos ocupa fue desproporcionada la intervención por la fuerza de la Policía ^[39] .

, por ejemplo, la reunión se había llevado a cabo por apenas unos treinta minutos cuando las autoridades interfirieron, con el argumento de que la manifestación era ilegal e iba a trastornar el tránsito en hora pico. El TEDH manifestó estar «particularmente sorprendido por la impaciencia de las autoridades para procurar el fin de la manifestación», tomando en cuenta que la misma no representaba «peligro para el orden público, aparte, tal vez, de trastornos de tránsito»^[38] .

Por el contrario, en el caso de Éva Molnár contra Hungría [ haga clic aquí para ver la explicación completa del caso ], la reunión se prolongó durante varias horas antes de que las autoridades la dispersaron, a pesar de que se afectaba el tránsito. A las autoridades no se les dio notificación previa de la reunión; y trataron ellas, infructuosamente, de gestionar el flujo de tránsito. En este caso el TEDH falló que las autoridades nacionales dieron un «tiempo suficientemente largo» para que los manifestantes se hicieran oír. ^[40] .

La manifestación de que se trata en el caso de Éva Molnár contra Hungría se produjo a consecuencia de las elecciones que se celebraron en Hungría en abril de 2002. Los observadores internacionales consideraron que las elecciones fueron justas, pero algunas personas del país pensaron que las elecciones estaban arregladas. En julio, unas cuantas semanas antes de que, como manda la ley, se ordenara la destrucción de las papeletas de votación, varios cientos de manifestantes bloquearon con sus carros un puente céntrico de Budapest y exigieron un recuento de los votos. Una vez que la Policía dispersó esa congregación, se produjo otra en la plaza Kossuth, a la cual la demandante se unió. Hubo trastornos serios del tránsito y del transporte público, incluso de la circulación de tranvías y trolebuses. Al inicio, la Policía intentó permitir que siguiera normalmente la circulación de tránsito, pero en algún momento tuvo que cerrar algunas calles cercanas. Transcurridas algunas horas, la Policía dispersó la manifestación sin hacer uso de la fuerza. A la demandante no se le sometió a causa judicial, pero se consideró que haber hecho terminar la protesta era una violación de su derecho de reunión. El TEDH no estuvo de acuerdo:

Las autoridades deben abstenerse de usar la fuerza o imponer sanciones innecesariamente

Las interferencias con reuniones de las que no se haya dado notificación siempre deben pasar la prueba triple, incluso los principios de necesidad y proporcionalidad. El TEDH ha manifestado:

El método de que haga uso la Policía para desanimar a los manifestantes, retenerlos en un lugar en particular o dispersar la manifestación también es un factor importante para valorar la proporcionalidad de la interferencia ^[42] .

En repetidas ocasiones, el Tribunal ha condenado el despliegue de medios de fuerza (lo que comprende el uso de gas pimienta, gas lacrimógeno o cachiporras) para dispersar reuniones «ilegales» pero pacíficas que no representen riesgo a no ser la posibilidad de trastornar el tránsito ^[43] .

Más allá de la cuestión de la dispersión está la de si las autoridades pueden imponer una sanción a los organizadores y participantes una vez que la reunión haya concluido. El Relator Especial de las Naciones Unidas ha manifestado que:

En un amicus curiae que trata de las sanciones penales que se impusieron a los organizadores de una congregación de la que no se dio notificación previa, el Relator Especial subrayó que el ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica no debe ser criminalizado:

En ausencia de cualquier otra conducta punible, sancionar el mero hecho de no haber dado notificación de una reunión pacífica significa, de facto, que se penaliza el ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica… En la ley del Estado de una democracia no cabe el uso de definiciones de delitos o penas, incluidas las administrativas, que en lo esencial criminalicen el ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica u otras actividades que de cualquier otra manera estén protegidas por el derecho internacional en materia de derechos humanos.^[45]

El Grupo de Estudio de las Libertades de Asociación y Reunión en África de la CADHP también ha manifestado que «en ningún caso podrá imponerse penas a los organizadores de una reunión, ni dispersarse una reunión por la mera falta de notificación»^[46] .

El TEDH ha tomado posiciones aparentemente contradictorias al respecto. En varias ocasiones, ha afirmado que «puesto que los Estados tienen derecho de exigir autorización, deben poder también imponer sanciones a quienes participen en manifestaciones que no cumplan ese requisito»^[47] . Esto parece ir en contra del bien establecido principio fundamental del TEDH, según el cual quien participe en una reunión pacífica que no ha sido prohibida «no puede ser sometido a una sanción… en tanto no haya cometido ningún acto reprobable en esa ocasión»^[48] .

El fallo de 2016, que se refiere al caso de Novikova y otros contra Rusia, contribuye en parte a resolver la contradicción, al menos para las reuniones no muy numerosas. A buen número de los demandantes del caso se les impuso multas administrativas por llevar a cabo manifestaciones sin haber dado notificación previa a las autoridades. Los demandantes afirmaban que habían llevado a cabo protestas individuales, que, según las leyes rusas, están exentas del requisito de notificación; el gobierno cuestionó ese aserto, pero aceptó que en ninguna manifestación habían participado más de seis personas. En su fallo, el TEDH afirmó que deben existir «agravantes» para que se pueda imponer una pena por no haber dado notificación. El Tribunal observó que, según las leyes rusas, «no es necesario dar prueba de daños reales o potenciales para que se imponga una condena por falta de notificación previa»^[49] . Consideró que imponer una condena a los demandantes por la mera violación de la ley –siendo que sus protestas no representaban ningún riesgo creíble– no era necesario para ningún objetivo legítimo:

Este Tribunal no puede ver cuál objetivo legítimo, en los términos del Artículo 10 del Pacto, genuinamente buscaban las autoridades alcanzar. No puede el Tribunal discernir razones suficientes que constituyan una «necesidad social apremiante» para imponer una condena por la inobservancia del requisito de notificación… En efecto, no estaba en riesgo ninguna consideración convincente que se relacionara con la seguridad pública, la prevención de desórdenes ni la protección de los derechos ajenos. La única consideración relevante era la necesidad de punir la conducta ilegal. En este contexto, tal consideración no es suficiente… a falta de cualquier agravante.^[50]

El Tribunal también advirtió que las elevadas multas máximas que se estipulan en las leyes rusas «conducen a la creación de un “efecto intimidatorio” en el recurso legítimo a la protesta»^[51] . Anteriormente, el Tribunal había insistido en que cualquier sanción que se imponga debe guardar la debida proporción ^[52] . En el caso de Hyde Park y otros contra Moldavia (números 5 y 6), por ejemplo, consideró que las multas de ochocientos leus moldavos (cerca de USD 63.00 en aquel momento) por organizar manifestaciones no autorizadas eran «desproporcionadas y por lo tanto innecesarias en una democracia»^[53] .

El Comité de Derechos Humanos también insiste en la necesidad de que toda sanción debe ser necesaria y proporcional. En el caso de Praded contra Belarús, donde el autor fue multado por participar en una manifestación pacífica pero no autorizada pro derechos de los homosexuales que se celebró frente a la Embajada de Irán en Minsk, el Comité manifestó:

El Comité observa que, si bien velar por la seguridad de la embajada de un país extranjero puede considerarse un propósito legítimo para restringir el derecho de reunión pacífica, el Estado parte debe justificar que la detención del autor y la imposición de una multa administrativa a este eran necesarios y proporcionales a dicho propósito.^[54]

11.6 Toda restricción que se imponga a una reunión debe anunciarse de manera expedita, dando las razones que la causen; y debe ser apelable

Si las autoridades deciden imponer una restricción a una reunión, deben informárselo de manera expedita a los organizadores; y debe existir un procedimiento expedito de apelación para que un ente especial e imparcial. Tanto el Relator Especial de las Naciones Unidas ^[55] como la CIDH ^[56] , la OSCE/OIDDH en sus Directrices sobre la Libertad de Reunión Pacífica ^[57] y las Directrices para la Libertad de Asociación y Reunión en África de la CADHP ^[58] hacen recomendaciones a este respecto.

Por ejemplo, en las Directrices para la Libertad de Asociación y Reunión Pacífica en África se manifiesta:

89. Toda condición que se imponga deberá comunicarse de manera expedita y por escrito a los organizadores de la reunión, junto con una explicación de la lógica de la condición.

89.1. La ley debe estipular un procedimiento claro a cuyo través, antes de la imposición de dichas condiciones, las autoridades habrán de comunicar sus preocupaciones a los organizadores de una reunión, de tal manera que se facilite la compartición de información y la creación de un enfoque mutuamente positivo con el que ambas partes estén de acuerdo. Durante este proceso, los organizadores no deben ser obligados ni coaccionados.

89.2. Allí donde el tiempo lo permita se deberá contar con un proceso de revisión administrativa en casos de conflicto.

89.3. El recurso expedito a un tribunal independiente debe estar a disposición de los organizadores de reuniones que desafíen la decisión de las autoridades, en caso de que así lo deseen.^[59]

El Relator Especial de las Naciones Unidas subraya la importancia de que las autoridades remitan por escrito las razones claras y adecuadas de cualquier restricción que impongan, a fin de permitir que los organizadores de las reuniones puedan apelar:

cuando las autoridades decidan restringir una reunión, deberán comunicar por escrito a sus organizadores cuáles son las «razones oportunas y completas», que deben cumplir el criterio estricto de necesidad y proporcionalidad, de las restricciones impuestas a la reunión para alcanzar objetivos legítimos ^[60] .

El TEDH ha afirmado que los organizadores de las reuniones deben tener acceso a un procedimiento de apelación que pueda llegar a una decisión antes de la fecha prevista para la reunión. Eso también implica que la ley debe imponer plazos fatales, dentro de los cuales las autoridades deberán actuar.

En el caso de Bączkowski y otros contra Polonia [ haga clic aquí para ver la explicación completa del caso ]

Enfocado:

Bączkowski y otros contra Polonia

Los demandantes del caso de Bączkowski y otros contra Polonia intentaron recibir permiso de las autoridades municipales de Varsovia para organizar una marcha y una serie de reuniones a fin de alertar a la opinión pública de la discriminación contra las minorías (sexuales, nacionales, étnicas y religiosas) y contra las mujeres y los discapacitados. Las autoridades denegaron el permiso para la marcha y para algunas reuniones, citando problemas de tránsito y el riesgo de enfrentamientos con otras manifestaciones ya previstas para esa misma hora.

Poco antes de la fecha prevista para las reuniones, el alcalde de Varsovia dijo en una entrevista que le hizo un periódico que iba a prohibir cualquier manifestación de los demandantes porque se oponía a la «propaganda pública de la homosexualidad», cosa que, según los demandantes, reveló las verdaderas razones de la denegación.

Los demandantes llevaron a cabo las marchas como las habían planeado, a pesar de la denegación. Las decisiones de las autoridades municipales fueron rechazadas posteriormente en apelaciones, pero los demandantes arguyeron ante el TEDH que todavía estaban en desventaja ante la Asamblea, porque la decisión se había producido sólo después de esa reunión.

El TEDH encontró que se había violado el derecho a la libertad de reunión pacífica, y, al llegar a esa conclusión, manifestó:

La Corte reconoce que, a final de cuentas, las reuniones se llevaron a cabo en las fechas previstas. Sin embargo, los demandantes asumieron un riesgo al celebrarlas, en vista de la prohibición oficial que estaba vigente en ese momento. Las reuniones se llevaron a cabo sin la presunción de legalidad, presunción ésta que constituye un aspecto vital del ejercicio efectivo y sin trabas de las libertades de reunión y de expresión. El Tribunal observa que las denegaciones de autorización podrían haber tenido un efecto intimidatorio en los demandantes y en otros que participaran en las reuniones. También puede ser que hayan desanimado a otras personas de participar en las reuniones, por el motivo de que no contaban con autorización oficial y, por tanto, las autoridades no garantizaban protección oficial contra los contramarchistas hostiles que era posible que se presentaran ^[62] .

Además, se había producido una violación al derecho a un recurso efectivo:

Además, el Tribunal acepta que, a final de cuentas, las autoridades administrativas reconocieron que las decisiones de primera instancia que se dieron en el caso de los demandantes se dieron en violación de las leyes correspondientes. Sin embargo, el Tribunal enfatiza que así lo reconocieron después de las fechas en que los demandantes planeaban llevar a cabo las manifestaciones… Teniendo en cuenta que la hora de las concentraciones era crucial para sus organizadores y participantes; y que los organizadores les habían dado oportuna notificación a las autoridades competentes, este Tribunal considera que, en las circunstancias, el concepto de recurso efectivo implicaba la posibilidad de que se emitiera una sentencia antes de la hora de las reuniones previstas…

Si una reunión se organiza después de que un cierto suceso social haya perdido su relevancia o importancia para un debate social o político del momento, el impacto de la reunión puede disminuir seriamente. Si se impide que se ejerza en un momento propicio, la libertad de reunión bien puede quedar desprovista de significado.

Por lo tanto, este Tribunal es de la opinión de que para el efectivo goce de la libertad de reunión es importante que las leyes correspondientes estipulen plazos razonables en cuyos términos deban actuar las autoridades del Estado cuando tomen decisiones relevantes ^[63] .

, a los demandantes se les negó permiso para montar un cierto número de reuniones contra la discriminación en Varsovia; y ellos habían presentado apelaciones contra esas denegaciones. Con el paso del tiempo, las apelaciones se mantuvieron, pero sólo después de que la fecha de las reuniones ya había pasado. El Tribunal concluyó que Polonia había violado el derecho a un recurso efectivo, como se indica en el Artículo 13 del CEDH:

Teniendo en mente que la hora de las concentraciones era crucial para sus organizadores y participantes; y que los organizadores les habían dado oportuna notificación a las autoridades competentes, este Tribunal considera que, en las circunstancias, el concepto de recurso efectivo implicaba la posibilidad de que se emitiera una sentencia antes de la hora de las reuniones previstas…

Si se impide que se ejerza en un momento propicio, la libertad de reunión bien puede quedar desprovista de significado.

En el caso de Lashmankin y otros contra Rusia, el TEDH agregó dos condiciones importantes que deben satisfacer los procesos de apelaciones que se abran contra restricciones que se impongan a una reunión. Primera, que el ente que conozca la apelación debe examinar no sólo si la restricción impuesta está prescrita por ley, sino también si cumple los requisitos de necesidad y proporcionalidad. Segunda, que la decisión no sólo debe emitirse, sino también ser susceptible de ponerse en vigor antes de la fecha de la reunión prevista:

Este Tribunal considera que los demandantes no tenían a su disposición un recurso efectivo que hubiera podido lograr que, antes de la fecha en que se planeara celebrar una reunión, se emitiera una decisión judicial, susceptible de ponerse en vigencia, al respecto de la negativa de las autoridades a aprobar el lugar, la hora o la manera en que se ha de llevar a cabo una reunión pública. Además, el alcance de las revisiones judiciales se limitó a examinar la legalidad de la propuesta de cambiar el lugar, la hora o la manera en que se llevara a cabo una reunión pública y no incluía ninguna valoración de su «necesidad» y «proporcionalidad»…

Por tanto, se ha producido una violación del Artículo 13 del Convenio, junto con el Artículo 11 del Convenio ^[64] .