La libertad de asociación exige que la asociación decida libremente cuáles serán sus objetivos, sin importar cuáles sean, siempre y cuando no sean ilegales según el derecho internacional.
El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas lo manifestó claramente en el caso de Viktor Korneenko y otros contra Belarús, en que explicó que:
Así se ha confirmado en el Artículo 16(1) de la Convención Americana de Derechos Humanos, en que se manifiesta que las asociaciones pueden involucrarse en una gran variedad de actividades, para una diversidad de propósitos, incluso los ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos y de otros tipos[2] CADH, Artículo 16(1). . La línea directiva 23 de las Directrices de la Comisión Africana 23 se suscribe a la misma lógica y establece que las asociaciones determinarán sus propósitos y actividades libremente[3] CADHP, Directrices para la Libertad de Reunión y Asociación en África, 2017, párrafo 23. .
La libertad de determinar metas y objetivos, entonces, es una parte integral de la libertad de asociación:
Esta libertad vale no sólo para las metas, sino también para las actividades. Como lo manifestó la Corte IDH, la libertad de asociación incluye el derecho a que las asociaciones:
Los Estados deben suponer que las metas y actividades de las asociaciones son lícitas[6] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: Segundo informe temático del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/23/39. 24 de abril de 2013; párrafo 18. . En caso de que un Estado procure imponer restricciones al derecho de asociación sobre la base del propósito de una asociación, debe pasar la misma prueba que tendría que pasar para tomar cualquier otra medida restrictiva.
La legalidad se debe valorar según lo que se estipule en el derecho internacional y no según las leyes nacionales. Sólo se debe considerar ilegales a la propaganda a favor de la guerra, o la defensa de odio nacional, racial o religioso que constituyan una incitación a la discriminación, la hostilidad y la violencia (Artículo 20 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos); o bien actos cuyo objetivo sea la destrucción de los derechos y las libertades que se consagran en la legislación internacional de derechos humanos (Artículo 5)[7] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: Primer Informe Temático del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/20/27 de 21 de mayo de 2012, párrafo 18; véase también OSCE/OIDDH y Comisión de Venecia: Directrices sobre la libertad de reunión pacífica (Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly). Segunda edición, 2010. Principio 4, párrafo 88. .
En el Borrador de las Directrices de la CADHP, párrafo 21, se corrobora lo dicho; allí se manifiesta que:
las únicas limitaciones aceptables se relacionan con la participación en actividades con fines de lucro, actividades antidemocráticas, incitación al odio o la discriminación, creación de una banda armada u otras actividades que se consideren ilegales según la legislación internacional en materia de derechos humanos. Esas limitaciones se deben interpretar en un sentido estricto; no se debe abusar de ellas para tener en la mira las asociaciones que las autoridades políticas desaprueben.[8] En las Directrices que se adoptaron no se incluyen lineamientos específicos que traten de las limitaciones que deban imponerse a estas actividades concretas, pero, en un sentido general, sí se manifiesta la necesidad de que las limitaciones pasen la prueba de los tres requisitos; y que la carga de la prueba de las sanciones siempre recae en el Estado. CADHP, Directrices para la Libertad de Reunión y Asociación en África, 2017, párrafo 24 y 61.
Tanto el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas como el Tribunal Europeo han aceptado situaciones de restricciones legales debidas a los objetivos o actividades de las asociaciones, sobre todo en aquellos casos en que los objetivos de las mencionadas asociaciones demostraren el propósito de derrocar a un gobierno democrático y/o incitaren al odio racial y la violencia étnica.
En el caso de MA contra Italia,[9] MA contra Italia. Asamblea General de las Naciones Unidas. Informe del Comité de Derechos Humanos. Documento de las Naciones Unidas A/39/40/Supp.40. Comunicación número 117/1981. 10 de abril de 1984. Página 193. el Comité de Derechos Humanos encontró que una comunicación que se presentó a nombre de un detenido, que reconocía ser fascista, era inadmisible por varios motivos, entre ellos que no se había demostrado que la prohibición de la reforma del partido fascista italiano según lo que indica la ley italiana constituía una violación de las obligaciones de Italia para con el PIDCP. En vez de eso, el Comité hizo notar que los actos por los cuales se había declarado culpable al demandante estaban fuera de la protección de lo que se indica en el Artículo 5 del PIDCP (actos dirigidos a la destrucción de derechos) y por tanto se les había prohibido justificadamente como restricciones legítimas de los derechos, entre otros los que se estipulan en el Artículo 22.
En el caso de Vona contra Hungría (hay una traducción no oficial a español en este enlace), el TEDH no encontró ninguna violación de lo dispuesto en el Artículo 11 en un caso que implicaba a la Asociación de Guardias de Hungría, que había fundado un Movimiento de Guardias de Hungría relacionado con la Asociación. [ haga clic aquí para ver la explicación completa del caso ]
Enfocado:
Vona contra Hungría
En el caso de
Vona contra Hungría (hay una traducción no oficial a español
en este enlace), el TEDH no encontró ninguna violación de lo dispuesto en el Artículo 11 por la disolución de la Asociación de Guardias de Hungría . El TEDH arguyó que
57. …el Estado también tiene derecho a adoptar medidas preventivas para proteger la democracia frente a instituciones diferentes de los partidos políticos cuando exista una amenaza lo suficientemente inminente de menoscabo de los derechos de terceros como para socavar los valores fundamentales en los que se basan las sociedades democráticas. Uno de esos valores es la coexistencia dentro de la sociedad de sus miembros sin segregación racial por lo que no se podrá concebir que una sociedad sea democrática sin este valor… el Estado tiene derecho a adoptar medidas preventivas si se constata que dicho movimiento ha empezado a realizar actos concretos en la vía pública para poner en marcha un proyecto político incompatible con las normas del Convenio y de la democracia
Entre sus actividades estaba la realización de concentraciones en comunidades gitanas, con el tema de «criminalidad gitana», en que había participantes que llevaban en los brazos bandas que recordaban las de la Cruz Flechada, partido nacional socialista húngaro de la época de la Segunda Guerra Mundial. El fiscal público abrió causa judicial tanto contra el Movimiento como contra la Asociación y afirmó que sus actividades representaban intimidación racista. Las actividades concretas que sucedieron –a las que el Tribunal les dio el nombre de «pasos concretos»– pesaron en las consideraciones del Tribunal.
Las asociaciones pueden escoger libremente sus objetivos y sus metas. Los Estados no pueden restringir a las asociaciones, aunque ellas se inclinen en dirección contraria a la de las políticas de gobierno. La Asamblea General de las Naciones Unidas ha reconocido explícitamente el derecho de criticar a los gobiernos, y concretamente en el marco de la libertad de asociación:
Tener puntos de vista o llevar a cabo actividades que no gocen de la aceptación general son insuficientes como motivo para limitar este derecho. El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha recordado que el derecho a la libertad de asociación es:
La Comisión de Venecia también ha reafirmado explícitamente este derecho al manifestar
Las Directrices de la ACHPR protegen claramente a las asociaciones que critiquen las medidas que tomen los Estados:
28. El derecho a la libertad de asociación protege, entre otras cosas, la expresión; crítica de la acción del estado; promoción de los derechos de las comunidades discriminadas, marginadas y socialmente vulnerables […]
29. Los Estados respetarán, en la ley y en la práctica, el derecho de las asociaciones a llevar a cabo sus actividades, incluidas las mencionadas anteriormente, sin amenazas, hostigamiento, interferencia, intimidación o represalias de ningún tipo.[13] CADHP, Directrices para la Libertad de Reunión y Asociación en África, 2017, párrafo 28 y 29, véase tambien el Borrador que utilizó un lenguaje aún más fuerte CADHP: Borrador de las Directrices sobre Libertades de Asociación y de Reunión Pacífica en África. 22 de septiembre de 2016; párrafo 24.1.
A las sanciones también se les permite involucrarse en objetivos que acaso no sean del agrado de la mayoría de la población y/o del gobierno. En un caso que trataba de homosexualidad y libertad de expresión, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas concluyó que el Estado no demostró porqué, a juzgar por los hechos que se presentaron, era necesario restringir el derecho de la demandante a expresar su identidad sexual, procurar la comprensión a su respecto, o incluso involucrar a niños en la discusión de los temas relacionados con la homosexualidad[14] Irina Fedotova contra Rusia. Comité de Derechos Humanos. Documento de las Naciones Unidas CCPR/C/106/D/1932/2010; párrafo 10.8. Se considera que este es un caso de libertad de asociación, pero los objetivos legítimos valen tanto para el derecho de asociación como para el de reunión pacífica. .
En el derecho internacional en materia de derechos humanos se ha confirmado repetidas veces que la libertad de asociación comprende la libertad de que una asociación decida por sí misma cuáles serán sus objetivos. Por lo tanto, de ahí se sigue que una asociación recién formada puede elegir los mismos objetivos que otra que ya exista, u objetivos similares. Dado que las restricciones que se impongan a la libertad de asociación deben pasar pruebas estrictas, la mera duplicación no puede constituir causal para negar la libertad de una asociación para elegir por sí mismas sus objetivos.
El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación abordó estos principios después de una visita al Sultanato de Omán. Al expresar su preocupación al respecto de que el poder ejecutivo goza de discrecionalidad sin freno al respecto de quién puede crear y hacer funcionar una asociación, así como a qué temas puede la asociación dirigir su atención, el Relator Especial resaltó en particular un cierto número de casos en que a las organizaciones se les denegó registro porque su trabajo «ya estaba cubierto» por otras asociaciones[15] Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación, Maina Kiai, sobre su misión a Omán. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/29/25/Add.1. 27 de abril de 2015; párrafo 43. Véase también la Declaración del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación a la conclusión de su visita al Sultanato de Omán. 13 de septiembre de 2014. . El Relator Especial volvió a enfatizar la importancia de la independencia del gobierno como aspecto fundamental del derecho a la libertad de asociación, al manifestar que
El Relator Especial hizo una declaración similar al concluir su visita a la República de Kazajistán, donde expresó una vez más su preocupación de que a las asociaciones, al momento de su visita, se les negaba la inscripción en el registro con el argumento de que ya existían asociaciones similares[17] Declaración del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación al concluir su visita a la República de Kazajistán. 27 de enero de 2015. .
La libertad de que goza una asociación para elegir sus actividades incluye la libertad de elegir dónde ha de llevarlas a cabo.
El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas abordó esta cuestión en el caso de Kungurov contra Uzbekistán, donde el Ministerio de Justicia uzbeco se rehusó a inscribir a una asociación, que llevaba por nombre «Democracia y Derechos», aseverando que los materiales de la solicitud no demostraban que la organización tuviera presencia física en todas las regiones de Uzbekistán, cosa que, según argüía el Estado, era necesario que cumplieran las asociaciones públicas. En su fallo, el Comité de Derechos Humanos llegó a la conclusión de que ese requisito no cumplía las estrictas normas que es necesario cumplir para que se pueda limitar la libertad de asociación:
las autoridades del Estado parte no especificaron cuáles son las actividades de los órganos estatales que podrían estar en conflicto con las actividades estipuladas en el estatuto de «Democracia y Derechos» en la esfera de los derechos humanos. En segundo lugar, observa que el autor y el Estado parte discrepan en cuanto a si el derecho interno efectivamente exige que una asociación esté presente físicamente en todas las regiones de Uzbekistán para que pueda ser inscrita como asociación nacional y se la autorice a difundir información en todo el país. El Comité considera que, aunque esas y otras restricciones fueran precisas y previsibles, y estuvieran efectivamente previstas por la ley, el Estado parte no ha explicado en modo alguno por qué serían necesarias, a los efectos del artículo 22, párrafo 2, para condicionar la inscripción de una asociación a que sus actividades de derechos humanos se limiten a las cuestiones, no definidas, que no estén cubiertas por los órganos estatales, o a la existencia de filiales regionales de «Democracia y Derechos».[18] Nikolay Kungurov contra Uzbekistán. Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Documento de las Naciones Unidas CCPR/C/102/D/1478/2006. Dictamen de 20 de julio de 2011; párrafo 8.5. .
En el Borrador de las Directrices de la CADHP se hace valer directamente este derecho:
Además, en el Borrador de las Directrices se recomienda que
Las asociaciones pueden crearse reglas y procedimientos propios. Esto también implica que las autoridades deben respetar, sin interferirlas, las decisiones que tengan que ver con la composición de la junta directiva y las elecciones, así como los procedimientos internos para la resolución de conflictos[21] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: Primer Informe Temático del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/20/27 de 21 de mayo de 2012, párrafo 65(e). .
En el caso de Baena Ricardo contra Panamá, la Corte Interamericana aclaró que el derecho a la libertad de asociación efectivamente abarca el derecho
En el Artículo 36 de las Directrices de la Comisión Africana se asevera que las asociaciones tienen libertad de regirse por sí mismas y se recomienda que las asociaciones deben
Estar en libertad de decidir cuáles serán sus estructuras de gestión interna y sus reglas para elegir a los funcionarios que las gobiernen.
Ni por ley ni mediante reglamentos se habrá de dictar cuál debe ser la organización interna de las asociaciones más allá de las disposiciones básicas de que se observen los principios de no discriminación y respeto de los derechos.
No se exigirá que las autoridades reciban permiso de las autoridades para cambiar sus estructuras de gestión interna ni ningún otro elemento de sus reglamentos internos.
Las autoridades públicas no habrán de interferir en la selección de funcionarios administrativos de las asociaciones, a menos que haya personas a quienes les esté específicamente prohibido ocupar esos cargos sobre la base de causales que sean legítimas en la interpretación del derecho internacional en materia de derechos humanos[23] CADHP, Directrices para la Libertad de Reunión y Asociación en África, 2017, párrafo 36, véase tambienCADHP: Borrador de las Directrices sobre Libertades de Asociación y de Reunión Pacífica en África. 22 de septiembre de 2016; párrafo 30. .
La Comisión Africana también ha confirmado que los Estados no tienen derecho a interferir en los asuntos internos de una asociación. En un caso que concierne a la Asociación Jurídica Nigeriana, la Comisión encontró que se cometió una violación del derecho a la libertad de asociación cuando el gobierno de Nigeria intentó decidir cuál sería la composición de su ente de gobierno[24] Organización pro Derechos Civiles (al respecto de la Asociación Jurídica Nigeriana) contra Nigeria. CADHP. 25 de marzo de 1995. Véase también la referencia en Asamblea General de las Naciones Unidas: Informe de la Relatora Especial sobre la situación de los Defensores de los Derechos Humanos, Margaret Sekaggy
a. Documento de las Naciones Unidas A/64/226; párrafo 34.
.
En el caso de la Organización pro Derechos Civiles (al respecto de la Asociación Jurídica Nigeriana) contra Nigeria la CADHP encontró una violación al derecho a la libertad de asociación porque el Estado creó un nuevo ente de gobierno para la Asociación Jurídica Nigeriana, el «Cuerpo de Decanos», que se componía casi totalmente de personas nombradas por el gobierno; la Asociación Jurídica sólo podía nombrar a los ocupantes de treinta y uno de ciento veintiocho escaños.
14. En el Artículo 10 de la Carta Africana se lee: «(1) Todo individuo tendrá derecho a la libre asociación, siempre que cumpla con la ley». La libertad de asociación se enuncia como derecho individual y es deber del Estado, en primer y principal lugar, abstenerse de interferir con la libre creación de asociaciones. Siempre debe haber una capacidad general para que los ciudadanos se unan en asociaciones, sin interferencia del Estado, a fin de lograr diversos fines.
15. Al regular el ejercicio de este derecho, las autoridades competentes no deben poner en vigor disposiciones que limiten el ejercicio de esta libertad. Las autoridades competentes no deben dejar sin efecto disposiciones constitucionales ni minar los derechos fundamentales que se garanticen en la Constitución y las normas internacionales de derechos humanos.
16. El Cuerpo de Decanos está dominado por representantes del gobierno y tiene facultades discrecionales muy amplias. Esta interferencia con la libre asociación de la Asociación Jurídica Nigeriana es inconsistente con el preámbulo de la Carta Africana, junto con los Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura y, por lo tanto, constituye una violación del Artículo 10 de la Carta Africana [25] Organización pro Derechos Civiles (al respecto de la Asociación Jurídica Nigeriana) contra Nigeria. CADHP. 25 de marzo de 1995. .
En el mismo sentido, en un caso que concernió a la Sociedad de Ingenieros y Bomberos de Locomotoras del Reino Unido, el TEDH también manifestó que las asociaciones gozan de la libertad de decidir por sí mismas por qué reglas habrán de regirse:
Además, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación aclaró que la protección de la privacidad también se extiende a las asociaciones. Como parte de su derecho a la privacidad, las asociaciones deben tener libertad de decidir sobre sus asuntos y los Estados no tienen derecho de interferir, ni de condicionar las decisiones y las actividades de la asociación, ni de revertir la elección de los miembros de su junta directiva, ni de condicionar la validez de las decisiones que tomen los miembros de la junta directiva sobre la presencia de un representante del gobierno, ni de solicitar que se anule una decisión interna[27] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: Primer Informe Temático del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/20/27 de 21 de mayo de 2012, párrafo 65. .
Los entes independientes que se creen por ley sí pueden, legítimamente, examinar los archivos de las asociaciones, con el fin de garantizar la transparencia y la rendición de cuentas. Sin embargo, los requisitos legales como esos deben representar tan poca intrusión y restricción como sea posible; y todos los procedimientos que se estipulen para esos fines deben respetar el derecho de cada persona a la privacidad y no ser arbitrarios ni discriminatorios[28] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: Primer Informe Temático del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/20/27 de 21 de mayo de 2012, párrafo 65. .
8.7 ¿Puede una asociación defender los derechos de alguien que no pertenezca a la asociación?
En general, las asociaciones pueden defender los derechos de quienes no pertenezcan a ellas. En el caso de Zvozskov contra Belarús, el asunto clave que se presentó al Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas era si Belarús había violado el derecho del demandante a la libertad de asociación al negarse a inscribir a su organización «Helsinki XXI» porque pretendía representar y defender a los ciudadanos vulnerables que no eran «miembros» de la asociación, que a su vez estaba prohibida según la ley de Belarús.
El Comité observó que, incluso si restricciones como esas hubieran estado previstas en la ley, el Estado Parte no presentó ningún argumento al respecto de por qué sería necesario condicionar el registro de una asociación a la limitación del alcance de sus actividades exclusivamente a la representación y defensa de los derechos de sus miembros. El Comité concluyó que rehusarse a reconocer a una organización que defendiera los derechos de terceros es una restricción impermisible del derecho a la libertad de asociación:
incluso si dichas restricciones estuvieran en efecto previstas en la ley, el Estado Parte no ha presentado ningún argumento que explique por qué sería necesario, a los efectos de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 22, imponer para la inscripción de una asociación una condición que limita el alcance de sus actividades a la exclusiva representación y defensa de los derechos de sus propios miembros. Teniendo en cuenta las consecuencias de la denegación, es decir, la ilegalidad del funcionamiento de las asociaciones no inscritas en el territorio del Estado Parte, el Comité llega a la conclusión de que la negativa a inscribir a la asociación no cumple los requisitos enunciados en el párrafo 2 del artículo 22. Por tanto, se han violado los derechos que se reconocen al autor en el párrafo 1 del artículo 22[29] Boris Zvozskov y otros contra Belarús. Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Documento de las Naciones Unidas CCPR/C/88/D/1039/2001. 17 de octubre de 2006; párrafo 7.4. .
En la Declaración Universal de Defensores de Derechos Humanos se acoge plenamente ese principio. Cualquier persona puede hacer esfuerzos en pro de la defensa y promoción de los derechos humanos de todos, no sólo sus miembros[30] Declaración Universal sobre los Defensores de Derechos Humanos. .
Sin embargo, cuando una persona o una asociación representen formalmente a otra persona, es necesario que esta última dé su consentimiento[31] Véase, por ejemplo, Boris Zvozskov y otros contra Belarús. Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Documento de las Naciones Unidas CCPR/C/88/D/1039/2001. 17 de octubre de 2006. En este caso se encontró que el demandante tenía la condición necesaria para presentar una queja a nombre propio y a nombre de las personas que le habían remitido cartas en que le autorizaban para ello; y se denegó que actuara a nombre de las demás personas nombradas en la queja que no le otorgaron tal autorización. .
8.8 ¿Pueden las asociaciones escoger libremente su nombre?
Toda restricción que se imponga al nombre que una asociación haya elegido para sí misma debe pasar la misma prueba triple que se estipula en el derecho internacional: Que la restricción sea legal, necesaria y proporcional para alcanzar un objetivo legítimo. Por ejemplo, en uno de sus fallos, el TEDH estipuló que el uso de una cierta palabra en el nombre de una asociación no era motivo para denegar su registro. La asociación griega en cuestión tenía por nombre «Casa de la Civilización Macedonia» y el registro se denegó alegando que la palabra «macedonia» podía causar confusión, tanto con respecto a los Estados que desearan comunicarse con la asociación solicitante en el ejercicio de sus actividades como entre las personas que quisieran unírsele.
Los tribunales del país agregaron que también se corría un riesgo de orden público, porque la existencia de la asociación demandante podía ser explotada por quienes desearan fomentar la creación de una «nación macedonia» que, según afirmaban, no existió. El TEDH notó que los objetivos de la asociación, como se les definía en sus documentos de constitución, eran legítimos según el derecho internacional y por tanto no había motivo para no registrar a la asociación. Por tanto, el TEDH no aceptó las restricciones que el Estado deseaba imponerle al nombre de la asociación y su fallo fue que la no inscripción en el registro constituía una violación de la libertad de asociación[32] Casa de la Civilización Macedonia y otros contra Grecia. TEDH. Sentencia de 9 de julio de 2015; párrafos 27-44. .