Les partis politiques sont essentiels pour une démocratie pluraliste. La création et l’adhésion à des partis politiques constitue l’un des moyens les plus courants pour les personnes physiques de participer au dialogue et à la prise de décision publics, ainsi que d’exercer leur droit de « prendre part à la direction des affaires publiques ».[1] L’article 25 du PIDCP garantit à tout citoyen « le droit et la possibilité, sans aucune des discriminations visées à l’article 2 et sans restrictions déraisonnables : a) de prendre part à la direction des affaires publiques, soit directement, soit par l’intermédiaire de représentants librement choisis ; b) de voter et d’être élu, au cours d’élections périodiques, honnêtes, au suffrage universel et égal et au scrutin secret, assurant l’expression libre de la volonté des électeurs ; c) d’accéder, dans des conditions générales d’égalité, aux fonctions publiques de son pays ».
Dans ses Lignes directrices sur la règlementation des partis politiques, la Commission de Venise définit un parti politique comme étant
« une association libre de personnes dont l’un des buts est de participer à la gestion des affaires publiques par le biais de la présentation de candidats à des élections libres et démocratiques ». Les partis politiques sont une plate-forme collective favorisant l’exercice des droits fondamentaux de l’individu en matière d’association et d’expression et ils sont reconnus par la Cour européenne des droits de l’homme comme des acteurs à part entière du processus démocratique. De plus, ils constituent le moyen le plus largement utilisé de participation politique et d’exercice des droits connexes.
[2] Commission de Venise/OSCE, Lignes directrices sur la règlementation des partis politiques, points 9-10 (2010).
La Commission de Venise y explique aussi ce qui suit :
Lorsqu’elle évoque la règlementation par le gouvernement des partis politiques, la Commission note que :
Les réglementations adoptées ne doivent pas affecter indûment les activités ou les droits des partis politiques. En revanche, la législation pertinente doit se concentrer sur la facilitation du rôle des partis en tant qu’acteurs potentiellement essentiels de toute société démocratique et veiller à la protection intégrale des droits garantissant leur bon fonctionnement. Si une loi spécifique pour les partis politiques n’est pas nécessaire, les partis politiques doivent au minimum conserver les mêmes droits fondamentaux que ceux bénéficiant aux autres associations ainsi que le droit de présenter des candidats et de participer aux élections.
[4] Commission de Venise/OSCE, Lignes directrices sur la règlementation des partis politiques, point 29 (2010).
9.1 Objectifs et moyens des partis politiques dans une démocratie
Les partis politiques sont en droit de poursuivre toutes sortes d’objectifs politiques, y compris la modification de la législation et des politiques de l’État, tant qu’ils utilisent des moyens licites effectuent des changements qui ne sont pas contraires aux principes démocratiques fondamentaux.
La CEDH a expliqué, à ce propos, ce qui suit :
un parti politique peut mener campagne en faveur d’un changement de la législation ou des structures légales ou constitutionnelles de l’État à deux conditions : 1) les moyens utilisés à cet effet doivent être à tous points de vue légaux et démocratiques ; 2) le changement proposé doit lui-même être compatible avec les principes démocratiques fondamentaux. Il en découle nécessairement qu’un parti politique dont les responsables incitent à recourir à la violence ou proposent un projet politique qui ne respecte pas une ou plusieurs règles de la démocratie ou qui vise la destruction de celle-ci ainsi que la méconnaissance des droits et libertés qu’elle reconnaît, ne peut se prévaloir de la protection de la Convention contre les sanctions infligées pour ces motifs (…).
[5] Yazar et autres c. Turquie, CEDH, arrêt du 9 avril 2002, point 49.
Dans l’affaire Yatama c. Nicaragua, la CIDH a souligné l’importance des partis politiques qui sont essentiels à la démocratie, ainsi qu’à la protection explicite dont ces derniers bénéficient. Toutefois, elle a constaté que le Nicaragua avait violé la Convention car sa loi électorale : (1) interdisait aux citoyens de se présenter aux élections, sauf s’ils bénéficiaient du soutien d’un parti politique enregistré, et (2) exigeait, pour les élections municipales, que les parties présentent des candidats dans au moins 80 % des municipalités d’un même district. Ces exigences entravaient la possibilité de présenter des candidats pour les communautés autochtones locales[6] Yatama c. Nicaragua, CIDH, arrêt du 23 juin 2005, points 215 à 224. (uniquement disponible en anglais) . Dans une décision ultérieure, la CIDH a limité la portée de l’arrêt Yatama c. Nicaragua et a accepté que pour les élections fédérales au Mexique, les candidats doivent appartenir à un parti politique[7] Castañeda Gutman c. Mexique, CIDH, arrêt du 6 août 2006. (uniquement disponible en anglais) .
9.2 Interdiction, dissolution ou refus d’enregistrement
Les États doivent garantir le droit de fonder des partis politiques et d’y adhérer. Toute interdiction générale portant sur le droit de fonder un parti politique constitue, per se, une violation du droit à la liberté d’association, ainsi que d’autres droits fondamentaux. Dans l’affaire Jawara c. Gambie, par exemple, la ComADHP a conclu à l’existence de violations car le gouvernement avait interdit des partis politiques et interdit par la suite à des fonctionnaires gouvernementaux d’un régime précédent de se présenter aux élections ou d’adhérer à un parti politique, entre autres restrictions :
67. L’imposition de cette interdiction aux anciens ministres et membres du Parlement constitue une violation de leur droit à participer librement à la direction politique de leur pays tel que reconnu par l’article 13 (1) de la Charte qui dispose que :
« tous les citoyens ont le droit de participer librement à la direction des affaires publiques de leur pays, soit directement, soit par l’intermédiaire de représentants librement choisis, ce, conformément aux règles édictées par la loi ».
68. De même, l’interdiction des partis politiques est une violation du droit des plaignants à la liberté d’association reconnu par l’article 10 (1) de la Charte. Dans sa décision sur la communication 101/93, la Commission a établi un point de référence en ce qui concerne la liberté d’association, que « les autorités compétentes ne devraient pas édicter des lois qui limitent l’exercice de cette liberté. Les autorités compétentes ne devraient pas outrepasser les dispositions de la Constitution ou amoindrir les règles de droit international ». Et plus important, par sa Résolution relative au droit d’association, la Commission avait précisé que « la réglementation de l’exercice de ce droit à la liberté d’association devrait être conforme aux obligations des États à l’égard de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples »[8] Sir Dawda K. Jawara c. Gambie, ComADHP, Communication n° 147/95 and 149/96, points 67 á 68 (2000). (uniquement disponible en anglais) .
Dans l’affaire Lawyers for Human Rights c. Swaziland, la ComADHP a de nouveau estimé que l’interdiction de l’ensemble des partis politiques constituait une violation per se du droit à la liberté d’association.[9] Lawyers for Human Rights c. Swaziland, ComADHP, Communication n° 251/02, points 60 á 62 (2005).
Un État ne peut interdire que dans de rares cas un parti politique en particulier, si les objectifs et les activités de ce dernier sont totalement aux antipodes de la démocratie et posent un risque grave pour les droits d’autrui, mais de telles restrictions font l’objet d’un contrôle le plus strict.
Un contrôle strict doit être assuré et nulle attribution mensongère ne saurait être avancée concernant les intentions du parti.
Dans l’affaire HADEP et Demir c. Turquie [ cliquer ici pour un exposé complet ]
Coup de projecteur :
HADEP et Demir c. Turquie
Dans l’affaire HADEP et Demir c. Turquie, le Parti pour la démocratie du peuple, « HADEP », plaidait pour « une solution démocratique au problème kurde ». L’HADEP avait été dissout en 2003, à la suite d’une décision de la Cour constitutionnelle turque, qui avait estimé que le parti était devenu un centre d’activités illicites, qui comprenaient notamment l’aide et la complicité au Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK), illégal. La Cour constitutionnelle avait, en outre, interdit à plusieurs membres du parti HADEP de fonder ou d’adhérer à d’autres partis politiques pendant une durée de cinq ans. La CEDH a conclu à la violation de l’article 11 de la Convention. Elle a considéré que certaines déclarations faites par les membres du parti (qualifiant les interventions des forces de sécurité turques dans le sud-est de la Turquie, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, de « guerre sale ») auxquelles la juridiction turque s’était référée pour conclure que le parti HADEP s’était rendu coupable d’aide au PKK et de complicité avec ce dernier, constituaient des critiques acerbes de la politique gouvernementale mais n’incitaient ni à la violence, ni à la résistance armée ou à l’insurrection. Ces déclarations ne pouvaient donc pas, en tant que telles, constituer une preuve suffisante permettant d’assimiler le parti aux groupes armés qui perpétuent des actes de violence. En outre, la CEDH a fait valoir, en particulier, que les déclarations des membres du HADEP considérant la nation kurde différente de la nation turque devaient être interprétées à la lumière des objectifs indiqués dans son programme, à savoir que le parti avait été créé afin de résoudre les problèmes du pays de manière démocratique. Même si le HADEP plaidait pour le droit à l’auto-détermination des Kurdes, il ne s’agissait pas en soi d’une position contraire aux principes démocratiques et elle ne pouvait être assimilée au fait de soutenir des actes de terrorisme.
[10] HADEP et Demir c. Turquie, CEDH, arrêt du 14 décembre 2010. , la CEDH a retenu l’existence d’une violation à la suite de la dissolution, par l’État, d’un parti politique car il avait estimé que les critiques publiques de ses membres au sujet de la politique du gouvernement prônaient la violence, alors que l’objectif du parti, tel qu’indiqué dans son programme, était de résoudre les problèmes de manière démocratique.
Dans l’affaire Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu c. Roumanie [ cliquer ici pour un exposé complet ]Coup de projecteur :
Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu c. Roumanie
Dans l’affaire Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu c. Roumanie, le Partidul Comunistilor (Nepeceristi), un parti constitué par des communistes qui n’avaient pas été membres du Parti communiste roumain, « le PCN », avait été constitué en mars 1996. Son enregistrement en tant que parti avait été refusé par les tribunaux roumains dans une décision confirmée en août 1996 au motif qu’il cherchait à conquérir le pouvoir politique afin d’instaurer un « État humain » fondé sur une doctrine communiste, ce qui signifiait qu’il considérait l’ordre constitutionnel et juridique en place depuis 1989 comme inhumain et ne reposant pas sur une réelle démocratie. La CEDH a conclu à la violation de l’article 11 de la Convention. Après analyse des statuts et du programme politique du PCN – sur la seule base desquels les tribunaux roumains avaient rejeté la demande d’enregistrement du parti –, elle a observé que ces textes insistaient sur le respect de la souveraineté nationale, de l’intégrité territoriale et de l’ordre juridique et constitutionnel du pays, ainsi que sur les principes de la démocratie, parmi lesquels le pluralisme politique, le suffrage universel et la libre participation à la vie politique. Ils ne renfermaient aucun passage qui puisse passer pour un appel à la violence, au soulèvement ou à toute autre forme de rejet des principes démocratiques. Ces passages critiquaient effectivement tant les abus de l’ancien parti communiste avant 1989, avec lequel il prenait ses distances, que la politique menée ultérieurement. Cependant, la Cour a estimé qu’une formation politique qui respecte les principes fondamentaux de la démocratie ne peut se voir inquiétée pour le seul fait d’avoir critiqué l’ordre constitutionnel et juridique du pays et d’en vouloir débattre publiquement sur la scène politique. L’expérience du communisme totalitaire en Roumanie avant 1989 ne pouvait à elle seule justifier la nécessité de l’atteinte à la liberté d’association du parti.
[11] Unité de la presse de la CEDH, Fiche thématique – Partis et associations politiques, (4 octobre 2016), évoquant l’arrêt de la CEDH Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu c. Roumanie (3 février 2005 (emphase ajoutée)). (uniquement disponible en anglais) , la CEDH conclu à la violation du droit à la liberté d’association dans une espèce où un État avait refusé d’autoriser l’enregistrement d’un parti communiste. La CEDH a considéré que l’enregistrement avait été refusé uniquement sur la base du programme politique du parti, alors que le programme soulignait en fait l’importance du respect de l’ordre constitutionnel et ne comportait pas de passages appelant à la violence ou rejetant les principes démocratiques.
Voir également Destruction de la démocratie et incitation à la violence, Le droit à la liberté d’association chapitre 12.5 et Suspension ou dissolution des associations, Le droit à la liberté d’association chapitre 12).
9.3 L’accès aux financements étrangers
Bien qu’en général, le droit à la liberté d’association comprenne le droit d’accéder au financement (Voir Le droit à la liberté d’association chapitre 10), y compris des financements de sources étrangères, certaines restrictions à l’accès aux financements étrangers pour les partis politiques (ceux qui se disputent le pouvoir) peuvent passer avec succès le test en trois volets en vertu du droit international et servir à éviter « une influence indue des intérêts étrangers sur les affaires politiques intérieures ».[12] OSCE/Commission de Venise, Lignes directrices sur la règlementation des partis politiques, point 172. (uniquement disponible en anglais) La CEDH a par exemple maintenu des restrictions à l’accès des partis politiques à des financements en provenance de partis politiques étrangers lorsque le parti national en question avait accès au même mécanisme de financement public que les autres partis politiques du pays et n’était pas en mesure de démontrer une incidence disproportionnée sur sa capacité à mener à bien ses activités.[13] Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde c. France, CEDH, arrêt du 7 juin 2007. Évoquant lesdites règlementations, la Commission de Venise a indiqué que ces restrictions devaient être établies avec prudence afin d’éviter de violer la liberté d’association et a notamment souligné que « le législateur devrait soigneusement mettre en balance la protection des intérêts nationaux d’une part et les droits des individus, des groupes et des associations de coopérer et de partager des informations d’autre part ».[14] OSCE/Commission de Venise, Lignes directrices sur la règlementation des partis politiques, point 172. (uniquement disponible en anglais) Elle a également souligné le rôle de plus en plus important du soutien étranger pour les personnes physiques, les groupes et les organisations qui défendent les droits de l’homme et les libertés fondamentales, ainsi que la nécessité de règlementations pour éviter de restreindre indûment cette coopération et ce soutien.[15] OSCE/Commission de Venise, Lignes directrices sur la règlementation des partis politiques, point 172. (uniquement disponible en anglais)
9.4 Les périodes d’élections
Les organismes régionaux et internationaux ont adopté des résolutions explicites sur le rôle essentiel de la liberté d’association dans le contexte des élections.[16] Assemblée générale des Nations Unies, Renforcement du rôle des organisations et mécanismes régionaux, sous-régionaux et autres en vue de promouvoir et de consolider la démocratie, A.G. Rés. 59/201 (20 décembre 2004) ; Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance (2011). Le Conseil des droits de l’homme a par exemple demandé à tous les États de :
respecter et protéger le droit de réunion pacifique et de libre association dont jouissent tous les individus, y compris en ce qui concerne les élections et les personnes professant des opinions ou des croyances minoritaires ou dissidentes, ou défendant la cause des droits de l’homme, des syndicalistes et de tous ceux, y compris les migrants, qui cherchent à exercer ou promouvoir ce droit, et de faire en sorte que les restrictions éventuellement imposées au libre exercice du droit de réunion et d’association pacifiques soient conformes aux obligations que leur impose le droit international des droits de l’homme.
[17] Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, Doc. des Nations Unies A/HRC/RES/15/21, 6 October 2010, point 1.
La protection de la liberté d’association est particulièrement importante dans le contexte des élections compte tenu des vulnérabilités et des risques associés à cette période.[18] Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, Rapport thématique du Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association, Maina Kiai, Doc. des Nations Unies A/HRC/68/299, 7 août 2013, point 15(e). Le Rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association a souligné que toutes les associations étaient en droit de participer à des activités électorales, et cela indépendamment de leur caractère ou de leur position, « qu’elles soient apolitiques, compte tenu de leurs moyens et de leur fonctionnement, totalement ou en partie favorables au gouvernement, ou critiques à l’égard des politiques des pouvoirs publics ».[19] Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, Rapport thématique du Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association, Maina Kiai, Doc. des Nations Unies A/HRC/68/299, 7 août 2013, point 46.
Le droit à la liberté d’association est une composante essentielle de la démocratie, qui donne des moyens d’agir aux hommes et aux femmes et revêt donc une importance particulière là où des individus professent des convictions religieuses ou politiques minoritaires ou dissidentes (…). Par conséquent, aucune restriction ne devrait être imposée aux associations au seul motif qu’elles ne partagent pas les opinions des détenteurs du pouvoir.
[20] Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, Rapport thématique du Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association, Maina Kiai, Doc. des Nations Unies A/HRC/68/299, 7 août 2013, point 47.
Le Rapporteur spécial a également demandé aux États de relever le seuil d’application de restrictions légitimes aux droits de réunion pacifique et d’association, c’est-à-dire de veiller à ce qu’il soit particulièrement difficile de correspondre aux stricts critères de nécessité et de proportionnalité dans une société démocratique, parallèlement au principe de non-discrimination.[21] Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, Rapport thématique du Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association, Maina Kiai, Doc. des Nations Unies A/HRC/68/299, 7 août 2013, point 58(f).
Le Rapporteur spécial considère que le seuil des critères devrait être relevé en période électorale. Il ne suffit donc pas qu’un État invoque la protection de l’intégrité du processus électoral, la nécessité de garantir des élections non partisanes et impartiales et de préserver la paix et la sécurité pour demander la limitation de ces droits, dans la mesure où les élections représentent un moment crucial où les individus s’expriment sur l’avenir de leur pays.[22] Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, Rapport thématique du Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association, Maina Kiai, Doc. des Nations Unies A/HRC/68/299, 7 août 2013, point 49.