Former UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association (2011-17) 13. Soluciones jurídicas - Former UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association (2011-17)

Toda persona tiene derecho a soluciones jurídicas efectivas de los actos que violen sus derechos humanos ^[1] . Cuando se infrinja el derecho a la libertad de asociación, tanto las asociaciones como sus miembros gozarán del derecho a un recurso jurídico efectivo, lo cual ha de incluir el acceso a una revisión judicial y a reparaciones. Los Estados tienen la obligación de investigar a plenitud toda supuesta violación del derecho a la libertad de asociación y de exigir que asuma su responsabilidad quien corresponda, incluso las autoridades del mismo Estado, por la violación dolosa de este derecho. Además, los Estados deben tomar las medidas necesarias para evitar que el derecho se viole en el futuro, como revisar las leyes, emitir directrices para la conducción de causas judiciales y cualquier otra medida que fuere necesaria.

En su Observación General número 31, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas explicó que:

15. En el párrafo 3 del artículo 2 se dispone que, además de proteger eficazmente los derechos reconocidos en el Pacto, los Estados Parte habrán de garantizar que todas las personas dispongan de recursos accesibles y efectivos para reivindicar esos derechos. Esos recursos se deben adaptar adecuadamente para tener en cuenta la vulnerabilidad especial de ciertas clases de personas, en particular los niños. El Comité atribuye importancia a que los Estados Parte establezcan en el derecho interno mecanismos judiciales y administrativos adecuados para conocer de las quejas sobre violaciones de los derechos. El Comité toma nota de que el poder judicial puede garantizar el disfrute de los derechos reconocidos en el Pacto de distintas maneras, en especial mediante la aplicación directa del Pacto, la aplicación de disposiciones constitucionales u otras disposiciones legislativas similares o el efecto de la interpretación del Pacto en la aplicación de la legislación nacional. Se requieren en especial mecanismos administrativos que den cumplimiento a la obligación general de investigar las denuncias de violación de modo rápido, detallado y efectivo por organismos independientes e imparciales. Las instituciones nacionales de derechos humanos que cuenten con las facultades pertinentes pueden coadyuvar a tal fin. El hecho de que un Estado Parte no investigue las denuncias de violación puede ser de por sí una vulneración del Pacto. La cesación de la violación constituye un elemento indispensable del derecho a obtener un recurso efectivo.

16. En el párrafo 3 del artículo 2 se dispone que los Estados Parte han de dar reparación a las personas cuyos derechos reconocidos en el Pacto hayan sido infringidos. Si no se da reparación a las personas cuyos derechos reconocidos en el Pacto hayan sido infringidos, queda sin cumplir la obligación de facilitar recursos efectivos, que es el elemento central para cumplir las disposiciones del párrafo 3 del artículo 2. Además de las reparaciones explícitas indicadas en el párrafo 5 del artículo 9 y en el párrafo 6 del artículo 14, el Comité considera que en el Pacto se dispone por lo general la concesión de una indemnización apropiada. El Comité toma nota de que, en los casos en que proceda, la reparación puede consistir en la restitución, la rehabilitación y la adopción de medidas tendientes a dar una satisfacción, entre ellas la presentación de disculpas públicas y testimonios oficiales, el ofrecimiento de garantías de evitar la reincidencia y la reforma de las leyes y prácticas aplicables, y el enjuiciamiento de los autores de violaciones de derechos humanos.

17. En general, los objetivos del Pacto se echarían por tierra sin la obligación, básica según el artículo 2, de que se adopten medidas que impidan la repetición de una violación del Pacto. Por consiguiente, en los casos relativos al Protocolo Facultativo, el Comité ha seguido frecuentemente la práctica de mencionar en sus Dictámenes la necesidad de que, además de los recursos que se pongan al alcance de la víctima, se adopten medidas para impedir la repetición de violaciones del mismo tipo. Esas medidas pueden exigir la introducción de modificaciones en la legislación o la práctica de los Estados Parte ^[2] .

13.1 Derecho a revisión judicial

El derecho a un recurso jurídico efectivo es parte esencial del ejercicio al derecho a la libertad de asociación. Este derecho a recurso jurídico comprende el derecho a una audiencia justa en un tribunal independiente e imparcial al respecto de los asuntos que afecten la materialización del derecho de cada quien a la libertad de asociación. El derecho a un juicio justo o al reconocimiento legal de nuestros derechos se garantiza en el Artículo 14 del PIDCP, en el Artículo 7 de la ACHPR, en el Artículo 6 del CEDH y en el Artículo 8 de la CADH.

El derecho a revisión judicial vale tanto para las asociaciones como para sus miembros:

116. Las asociaciones y sus fundadores y miembros tendrán derecho a una solución jurídica efectiva que concierna a todas las decisiones que afecten sus derechos fundamentales, en particular los que concierna a sus derechos a la libertad de asociación, expresión de opinión y asociación. Esto significa darles el derecho de apelar las decisiones o la inacción de las autoridades ante un tribunal independiente e imparcial, o de pedir que dicho tribunal revise tales decisiones o inacción y cualquier otro requisito que se estipule en la legislación, al respecto de su inscripción en un registro, los requisitos de su constitución, sus actividades, su prohibición o disolución y las penas que se les impusieren…

117. Todas las asociaciones deberán gozar de igualdad de condiciones ante tribunales imparciales y, en caso de una supuesta violación de alguno de los derechos de la asociación, gozarán de la plena protección de la ley para que se celebre una audiencia justa y pública. Este es un aspecto fundamental de la protección de las asociaciones contra su indebido control de parte del ejecutivo o de las autoridades administrativas.

118. De la misma manera, los fundadores, miembros y representantes de las asociaciones habrán de gozar del derecho a un juicio justo en cualquier proceso legal que ellos iniciaren o se abriere en su contra. Por lo tanto, en los asuntos que conciernan a las restricciones que se le impusieren a una asociación, el derecho a una audiencia justa ante un tribunal imparcial e independiente que se cree por ley es un requisito esencial que deberá asegurarse mediante legislación ^[3] .

13.2 Restitución/compensación

Según el derecho internacional, todo Estado Parte está obligado a dar reparaciones por cualquier lesión o daños que cause cuando viole su obligación de fomentar o proteger el derecho a la libertad de asociación al amparo de un tratado regional o internacional en materia de derechos humanos. Como hace casi cien años explicara el Tribunal Permanente de Justicia Internacional (TPJI) [que antecedió a la actual Corte Internacional de Justicia (CIJ)], la reparación es «el complemento indispensable de la no aplicación de un convenio; y no hay necesidad de que se manifieste así en el convenio mismo»^[4] .

En casos de violación de la libertad de asociación, las asociaciones y sus miembros tienen derecho a la restitución, así como a una compensación por los daños que se produzcan a consecuencia de esa violación de su derecho ^[5] .

En las Directrices de la CADHP se indica que «además de la restitución que sea la solución jurídica de los daños que concretamente se hayan infligido, las asociaciones tendrán derecho a compensación por todos y cada uno de los daños que se hayan producido»^[6] . De manera similar, en las Directrices Conjuntas de la OSCE/OIDDH y la Comisión de Venecia se instruye a los Estados en el sentido de que las soluciones jurídicas efectivas de las violaciones de la libertad de asociación que surjan de los tribunales nacionales «deberían incluir compensaciones por daños morales o pecuniarios»^[7] .

Además, todos los principales tratados en materia de derechos humanos cuentan con un ente o un mecanismo de monitoreo que explícitamente prevé la obligación de los Estados Parte de intentar rectificar las violaciones de los derechos de las víctimas mediante una compensación por los daños sufridos. Los tribunales regionales de derechos humanos que correspondan se reservan una gran discrecionalidad para ordenar reparaciones y medidas concretas de solución jurídica.

En el Artículo 63 de la CADH se estipula que:

1. Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá, asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.

2. En casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, la Corte, en los asuntos que esté conociendo, podrá tomar las medidas provisionales que considere pertinentes. Si se tratare de asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión.

En el Artículo 41 del CEDH se estipula que:

Si el Tribunal declara que ha habido violación del Convenio o de sus Protocolos y si el derecho interno de la Alta Parte Contratante sólo permite de manera imperfecta reparar las consecuencias de dicha violación, el Tribunal concederá a la parte perjudicada, si así procede, una satisfacción equitativa.

En el Artículo 27 del Protocolo de la Carta Africana sobre la Creación del Tribunal Africano de Derechos Humanos y de los Pueblos se afirma que:

Si la Corte encuentra que se ha producido una violación de los derechos humanos o de los pueblos, deberá dar las órdenes apropiadas para dar solución jurídica a la violación, entre las que se cuenta el pago de una compensación justa o una reparación.
En casos de suma gravedad y urgencia, y cuando fuere necesario para evitar daño irreparable a las personas, el Tribunal podrá adoptar las medidas provisionales que estime necesario.

En el caso de Baena Ricardo y otros contra Panamá, que concernía al despido indebido de empleados del gobierno por su participación en organizaciones de trabajadores, la Corte IDH otorgó a estos últimos (1) salarios caídos y beneficios laborales, desde el momento de su despido; (2) restitución a sus puestos, cuando fuere posible, e indemnización por despido, de no serlo; (3) un pequeño monto, en un solo pago, por persona, para compensar por daños morales; y (4) el reembolso de los gastos y los costos en que incurrieron los trabajadores para presentar el caso ^[8] .

En el caso de HADEP y Demir contra Turquía, el TEDH denegó el pago de las grandes sumas que los demandantes exigían, puesto que no pudieron demostrar que existiera un nexo causal entre la violación y los daños que se procuraba compensar; pero, en cambio, el Tribunal sí les otorgó a los miembros del partido político disuelto un monto menor, en concepto de daños no pecuniarios, o morales ^[9] . En el mismo sentido, el TEDH ordenó que el Estado pagara sólo los costos y gastos para los cuales los demandantes pudieran presentar evidencias; en este caso, un cobro por servicios de traducción. En el caso de Tebieti Mühafize Cemiyyeti e Israfilov contra Azerbaiyán, el TEDH denegó el pago de daños pecuniarios a una asociación que fue disuelta indebidamente, con el argumento de que la suma que fue presentada era hipotética y se basó sólo en una estimación de las oportunidades de búsqueda y petición de fondos que la asociación había perdido. Sin embargo, el Tribunal sí otorgó daños no pecuniarios, puesto que encontró que:

Los fundadores y miembros de la asociación deben haber sufrido daños no pecuniarios a consecuencia de la disolución de la asociación, daños que no pueden compensarse únicamente con la determinación de que hubo una violación. Para emitir un fallo que otorgue un trato igualitario, este Tribunal concede a la Asociación la suma de ocho mil euros en concepto de daños no pecuniarios, más las sumas que pudieren corresponder por impuestos. Esta suma ha de pagarse al señor Sabir Israfilov, que tendrá la responsabilidad de ponerla a disposición de la Asociación ^[10] .

En el caso de la Sociedad Jurídica de Tanganica y otros contra la República Unida de Tanzania, el TADHP encontró que la prohibición de candidatos independientes en las elecciones que se puso en vigor en Tanzania violaba la obligación de ese país de fomentar la libertad de asociación, puesto que exigía que los particulares se unieran a una asociación política como requisito para poder postularse a un cargo público por elección. Entonces ordenó que Tanzania tomara «en un tiempo razonable, las medidas constitucionales, legislativas y de cualquier otra naturaleza que fueren necesarias para dar solución jurídica a las violaciones que ha identificado este Tribunal; e informe al mismo de las medidas que tome»; y le concedió al demandante la oportunidad adicional de presentar peticiones que concernieran a compensaciones y otras formas de reparación ^[11] .

13.3 El deber de investigar

No llevar a cabo una investigación completa, imparcial y efectiva de los casos de intimidación o ataque a los miembros de una asociación constituye una violación del derecho de cada miembro a la libertad de asociación.

En el caso de Huilca-Tecse contra Perú, la Corte IDH concluyó que se produjo una serie de violaciones, incluso del derecho a la libertad de asociación, cuando un líder sindical peruano, Pedro Huilca Tecse, fue ejecutado extrajudicialmente por miembros del «Grupo Colina», escuadrón de la muerte que tenía nexos con el ejército de Perú ^[12] . El Estado no llevó a cabo una investigación completa, imparcial ni efectiva de los hechos. La Corte IDH determinó que el Estado violó el derecho de Huilca Tecse a la vida (Artículo 4) y a la libertad de asociación (Artículo 16) puesto que usó la inteligencia militar para facilitar la operación secreta de la ejecución de Huilca Tecse y posteriormente participó activamente en el ocultamiento del asesinato ^[13] . La Corte razonó que a Huilca Tecse no sólo se le privó arbitrariamente de su vida, sino que además se restringió su derecho a asociarse libremente sin sufrir presiones ni sentir temor del gobierno:

El artículo 16.1 de la Convención comprende el “derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra índole”. Estos términos establecen literalmente que quienes están bajo la protección de la Convención tienen no sólo el derecho y la libertad de asociarse libremente con otras personas, sin intervención de las autoridades públicas que limiten o entorpezcan el ejercicio del respectivo derecho, lo que representa, por lo tanto, un derecho de cada individuo. Además, gozan del derecho y la libertad de buscar la realización común de un fin lícito, sin presiones o intromisiones que puedan alterar o desnaturalizar su finalidad. Por lo tanto, la ejecución de un líder sindical, en un contexto como el del presente caso, no restringe sólo la libertad de asociación de un individuo, sino también el derecho y la libertad de determinado grupo a asociarse libremente, sin miedo o temor, de donde resulta que el derecho protegido por el artículo 16 tiene un alcance y un carácter especial. Se ponen así de manifiesto las dos dimensiones de la libertad de asociación ^[14] .

La Corte sostuvo que cuando no se garantiza ni respeta plenamente el derecho de una persona a la vida no es posible ejercer plenamente la libertad de asociación, porque esta última acarrea consigo, implícitamente, la facultad de elegir cómo ejercerla:

Este Tribunal considera que el contenido de la libertad sindical, una forma de la libertad de asociación, implica la potestad de elección respecto de cómo ejercerla. En este sentido, un individuo no goza del pleno ejercicio del derecho a la libertad de asociación, si en realidad esta potestad es inexistente o se reduce de tal forma que no pueda ponerla en práctica. El Estado debe garantizar que las personas puedan ejercer libremente su libertad sindical sin temor de que serán sujetos a violencia alguna, de lo contrario, se podría disminuir la capacidad de las agrupaciones de organizarse para la protección de sus intereses ^[15] .

La Corte falló que, en este caso, el derecho a la libertad de asociación se volvió una ilusión porque Huilca Tecse no pudo ejercer libremente su derecho a asociarse libremente sin quedar sujeto a repercusiones mortales de parte de las autoridades de gobierno ^[16] . La Corte también consideró que el asesinato de Huilca Tecse y la circunstancia de que no se investigó ni se responsabilizó a nadie de ese crimen intimidaría a otros sindicalistas a imponerse a sí mismos una limitación y no asociarse con un grupo por medio a represalias similares ^[17] .

En el mismo sentido, cuando las autoridades del Estado hacen mal uso de sus facultades legales o de regulación con el propósito de hostigar a las asociaciones o a sus miembros, el Estado debe investigar y hacer responsables a quienes hayan hecho mal uso de la autoridad del Estado. Entre los abusos de esta naturaleza están las acusaciones penales por motivos frívolos, las auditorías arbitrarias, los allanamientos o registros sin orden judicial y otras formas de intimidación que se lleven a cabo con el propósito de hostigar a ciertas asociaciones en particular. En las Directrices de la Comisión Africana se observa que:

Cuando las autoridades impongan sanciones sin orden judicial, o las hayan impuesto, con el objetivo de hostigar a ciertas asociaciones en particular, se considerará responsables de violar el derecho a la libertad de asociación a quienes tengan la responsabilidad de procesar judicialmente tales casos ^[18] .

En caso de violación al derecho a la libertad de asociación, las asociaciones y sus miembros tienen derecho a restitución; y a compensación de todos los daños que se hayan producido a consecuencia de esa violación de sus derechos ^[19] .

En las Directrices de la Comisión Africana se indica que «además de a la restitución que sirva de solución jurídica de los daños concretos que se hayan infligido, las asociaciones tendrán derecho a compensación por todos y cada uno de los daños que hubieren sufrido»^[20] . En las Directrices Conjuntas de la OSCE/OIDDH y la Comisión de Venecia se instruye de manera similar a los Estados en el sentido de que las soluciones jurídicas efectivas de las violaciones de la libertad de asociación que surjan de los tribunales nacionales «deberían incluir compensaciones por daños morales o pecuniarios»^[21]

13.4 Investigación y proceso judicial

En los casos en que las violaciones del derecho a la libertad de asociación tomen la forma de hostigamiento o intimidación intencional contra una asociación o sus miembros, a las autoridades que lleven a cargo tal hostigamiento o intimidación se les deberá considerar penalmente responsables por el papel que cumplan en la violación de ese derecho. De acuerdo a las Directrices del CADHP:

Además, cuando actores que no pertenezcan al Estado amenacen o ataquen a los miembros de una asociación a causa de su pertenencia a la misma, el Estado deberá investigar y, en caso de que se cuente con evidencia suficiente, abrir causa judicial contra los responsables. No llevar a cabo una investigación completa, imparcial y efectiva de incidentes tales constituye una violación del derecho de los miembros de ese grupo a la libertad de asociación ^[23] .