Former UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association (2011-17) 5. La obligación positiva del Estado de fomentar y proteger la libertad de asociación - Former UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association (2011-17)

Las obligaciones del Estado de fomentar y proteger la libertad de asociación, que impone el derecho internacional, son de dos tipos. Por un lado, existe la obligación negativa de no interferir con los derechos [Enlace a las restricciones]. Por otro lado, existe la obligación positiva de que el Estado facilite el ejercicio de este derecho ^[1] .

Los Estados deben tomar medidas para que a los ciudadanos que deseen unir esfuerzos y formar asociaciones se les facilite y anime a hacerlo en virtud del marco general social, legal y político. En un entorno que posibilite el ejercicio del derecho a la libertad de asociación debe estar exento de miedo, amenazas o intimidación ^[2] . Es deber del Estado evitar ataques e investigar las violaciones de este derecho ^[3] . Como lo han subrayado los entes regionales (por ejemplo, la Corte IDH y el TEDH), las obligaciones del Estado no deben limitarse a la formación de la asociación, sino que deben extenderse a que la asociación pueda llevar a cabo los fines para los cuales haya sido creada. La protección que da el derecho a la libertad de asociación se mantiene mientras dure la asociación ^[4] .

En un caso que implicaba el derecho a la libertad de asociación de defensores de los derechos humanos, la Corte IDH puso por escrito la obligación positiva de la manera siguiente:

este Tribunal ha establecido que los Estados tienen el deber de facilitar los medios necesarios para que los defensores de derechos humanos realicen libremente sus actividades; protegerlos cuando son objeto de amenazas para evitar los atentados a su vida e integridad; abstenerse de imponer obstáculos que dificulten la realización de su labor, e investigar seria y eficazmente las violaciones cometidas en su contra, combatiendo la impunidad ^[5] .

El TEDH manifiesta de forma parecida que la obligación positiva es necesaria para que el ejercicio al derecho a la libertad de asociación sea en realidad práctico y efectivo:

Este Tribunal ha reiterado con frecuencia que el propósito del Convenio es garantizar derechos que no son teóricos ni ilusorios, sino prácticos y efectivos… De ahí se sigue que encontrar un respeto genuino y efectivo por la libertad de asociación no puede reducirse a un mero deber del Estado de no interferir; un concepto puramente negativo no sería compatible con el propósito del Artículo 11 ni con el del Convenio en general. Puede haber, por tanto, obligaciones positivas para garantizar el efectivo goce del derecho a la libertad de asociación ^[6] .

5.1 Medidas con que se tome la iniciativa: Un marco legal habilitante

El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha presentado claramente las obligaciones que tienen los Estados de tomar las medidas apropiadas para estar a la altura de las obligaciones legales que contrajeron en virtud del PIDCP, lo cual comprende la necesidad de aprobar la legislación relevante que sirva de apoyo al cumplimiento de esas obligaciones:

7. En el artículo 2 se dispone que los Estados Parte adoptarán las medidas legislativas, judiciales, administrativas y educativas y demás medidas que sean apropiadas para cumplir con sus obligaciones jurídicas…

…

14. La obligación consignada en el párrafo 2 del artículo 2, de que se adopten medidas para hacer efectivos los derechos reconocidos en el Pacto, no admite reservas y es inmediata. No se puede justificar el incumplimiento de esta obligación haciendo referencia a consideraciones de carácter político, social, cultural o económico dentro del Estado ^[7] .

Esos reglamentos abarcan la totalidad del ciclo de vida de una asociación, desde los procedimientos de inscripción en un registro, al acceso a los recursos y la disolución. Las directrices conjuntas que emitieron la OSCE/OIDDH y la Comisión de Venecia indican concretamente cuáles son las normas legislativas y reglamentarias para que se cumpla la obligación de los Estados:

Las disposiciones legales que conciernen a las asociaciones deben hacerse muy bien. Deben ser claras y precisas, y crear certidumbre. Se les debe adoptar mediante un proceso amplio, incluyente y participativo, a fin de garantizar que todas las partes concernidas sientan un compromiso para con el contenido de esas disposiciones. Además, deben quedar sujetas a una revisión regular para garantizar que sigan satisfaciendo las necesidades de las asociaciones; y se les debe adaptar oportunamente, a fin de reflejar el entorno siempre cambiante en que operan las asociaciones, incluso a consecuencia del avance de las nuevas tecnologías y de su uso ^[8] .

En el caso de Kawas-Fernández contra Honduras, la Corte IDH no sólo reconoció que los ambientalistas son defensores de los derechos humanos, sino que también manifestó que el Estado debe crear las condiciones legales y prácticas para que se ejerza el derecho a la libertad de asociación:

Dada la importancia del papel que cumplen los defensores de derechos humanos en las sociedades democráticas, el libre y pleno ejercicio de este derecho impone a los Estados el deber de crear condiciones legales y fácticas en las cuales puedan desarrollar libremente su función ^[9] .

5.2 Sin que haya miedo, amenazas ni intimidaciones

A fin de hacer posible que se disfrute el derecho a la libertad de asociación, los Estados tienen la obligación de crear un entorno habilitante en el que no haya lugar para el miedo, las amenazas ni las intimidaciones ^[10] .

En la Declaración sobre los defensores de los derechos humanos se dice que corresponde a los Estados la responsabilidad primaria de crear un entorno en que no existan obstáculos ni amenazas para el ejercicio de los derechos. Los Estados deben:

crear las condiciones sociales, económicas, políticas y de otra índole, así como las garantías jurídicas requeridas para que toda persona sometida a su jurisdicción, individual o colectivamente, pueda disfrutar en la práctica de todos esos derechos y libertades ^[11] .

Ya concretamente, los Estados deben tomar medidas para proteger a toda persona de las amenazas; lo cual incluye la eliminación de la impunidad ^[12] .

El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación igualmente insiste en la obligación positiva del Estado de crear, para todas las asociaciones, un entorno habilitante en el que no existan amenazas ni intimidaciones:

Es fundamental que las personas que ejercen el derecho a la libertad de asociación puedan actuar libremente, sin temor a posibles amenazas, actos de intimidación o violencia, como ejecuciones sumarias o arbitrarias, desapariciones forzadas o involuntarias, arrestos o detenciones arbitrarios, torturas y tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, campañas difamatorias en los medios de difusión, prohibición de viajar y despidos arbitrarios ^[13] .

Un entorno que se caracterice por amenazas, intimidaciones e impunidad puede no sólo conducir a casos individuales de violaciones del derecho a la libertad de asociación, sino que también tiene un efecto intimidatorio general para el ejercicio del derecho. La Corte IDH ha reconocido ese efecto intimidatorio como una violación concreta del derecho a la libertad de asociación.

En el caso de Kawas-Fernández contra Honduras, la Corte IDH aclaró que:

los Estados tienen el deber de facilitar los medios necesarios para que los defensores de derechos humanos

realicen libremente sus actividades; protegerlos cuando son objeto de amenazas para evitar los atentados a su vida e integridad ^[14] .

La Corte IDH claramente reconoce los efectos de la intimidación y opina que restringen el derecho a la libertad de asociación, no sólo para una persona individual sino también para grupos completos de personas que tengan intereses similares, como en el caso de Cantoral Huamaní y García Santa Cruz contra Perú:

Dicha debida diligencia se acentúa en contextos de violencia contra el sector sindical… tales ejecuciones no restringieron sólo la libertad de asociación de un individuo, sino también el derecho y la libertad de un grupo determinado para asociarse libremente sin miedo o temor… dicho efecto intimidante se acentúa y hace mucho más grave por el contexto de impunidad que rodea al caso ^[15] .

5.3 Protección contra los actos de terceros

La obligación de crear un entorno habilitante también incluye el deber de tomar medidas que protejan a los individuos y las asociaciones de los actos de terceros ^[16] . El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha manifestado que la obligación positiva de los Estados parte:

sólo se podrán cumplir plenamente… si el Estado protege a las personas, no sólo contra las violaciones de los derechos reconocidos en el Pacto que cometan sus agentes, sino también contra los actos que cometan particulares o entidades y menoscaben el disfrute de los derechos reconocidos en el Pacto ^[17] .

El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión ha insistido en que, si los Estados no tomaren las medidas apropiadas ni ejercieren la diligencia debida para evitar, castigar, investigar o resarcir el daño que causaren actores no pertenecientes al Estado, cometerán una violación al derecho a la libertad de asociación. Este deber positivo de impedir violaciones de los derechos comprende abstenerse de acceder a ellas o hacerlas posibles ^[18] . Cuando se interfiera con los derechos, las autoridades deberán crear soluciones jurídicas apropiadas o bien restaurar el ejercicio de los derechos humanos [Enlace a soluciones jurídicas].

Los entes regionales de derechos humanos también reconocen las obligaciones positivas del Estado de impedir la interferencia de terceros en el ejercicio de este derecho.

El TEDH ha reconocido el deber de los Estados de dar protección contra terceros que intenten trastocar el derecho a la libertad de asociación. En el caso de Ouranio Toxo y otros contra Grecia, el Tribunal afirmó que los Estados están obligados a tomar medidas tales, sobre todo cuando se puede prever que habrá interferencia ^[19] :

…corresponde a las autoridades públicas garantizar el apropiado funcionamiento de una asociación o partido político, incluso cuando molesten u ofendan a personas que estén opuestas a las ideas o afirmaciones lícitas que la dicha asociación o partido procuren fomentar…^[20] .

La CIDH también ha subrayado que atacar el derecho a la vida, integridad o privacidad de un defensor de los derechos humanos también viola la libertad de asociación si la persona en cuestión pertenece a una asociación; la Corte IDH ha establecido en términos concretos esta obligación de los estados «en el caso de quienes están organizados para la defensa y promoción de derechos humanos»^[21] . La Corte IDH explicó que

de la libertad de asociación también se derivan obligaciones positivas de prevenir los atentados contra la misma, proteger a quienes la ejercen e investigar las violaciones de dicha libertad. Estas obligaciones positivas deben adoptarse, incluso en la esfera de relaciones entre particulares, si el caso así lo amerita ^[22] .

5.4 El deber de investigar

En un caso que trataba de agresión física de parte de terceros, el TEDH sostuvo que:

En casos de interferencia con la libertad de asociación a resultas de los actos de personas, las autoridades competentes tienen la obligación extra de tomar las medidas efectivas para investigar ^[23] .

La Corte IDH ha discutido el deber de investigar en varios casos que trataban de las ejecuciones extrajudiciales de activistas. En el caso de Cantoral Huamaní y García Santa Cruz contra Perú, la Corte IDH falló que Perú violó varios artículos de la Convención Americana porque no tomó medidas efectivas ni investigó los sucesos que condujeron al secuestro y el asesinato de dos activistas obreros. Al discutir la violación del derecho a la libertad de asociación, la Corte IDH explicó que

La libertad sindical sólo puede ejercerse en una situación en que se respete y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales, en particular los relativos a la vida y a la seguridad de la persona. Esta Corte resalta la obligación a cargo del Estado de investigar con debida diligencia y en forma efectiva los crímenes contra dirigentes sindicales, teniendo en cuenta que la no investigación de dichos hechos tiene un efecto amedrentador que impide el ejercicio libre de los derechos sindicales ^[24] .