Former UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association (2011-17) 9. El sitio en que tengan lugar las reuniones - Former UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association (2011-17)

9.1 ¿Quienes organicen o participen en una reunión tienen derecho a elegir el sitio en que se ha de llevar a cabo la misma?

Que los organizadores de una reunión puedan elegir el local o lugar donde se celebre la misma es parte integral del derecho a la libertad de reunión pacífica. En muchos casos, el lugar en que se celebra una reunión es una parte importante del mensaje que se quiere transmitir con la reunión: Una protesta que exigiera que se llamara a cuentas a los responsables de una explosión de gas, por ejemplo, puede llevarse a cabo lugar y sitio exactos de la explosión. De la misma manera, las áreas públicas que rodean edificios icónicos son lugares lógicos para trasmitir un mensaje al respecto a las instituciones que allí tengan su sede.
El Comité de Derechos Humanos ^[1] , el Relator Especial de las Naciones Unidas ^[2] , el TEDH ^[3] , las Directrices sobre la libertad de reunión pacífica de la OSCE/OIDDH ^[4] y las Directrices para la Libertad de Asociación y Reunión Pacífica en África de la CADHP ^[5] subrayan que los organizadores tienen derecho de manifestarse «al alcance visual y auditivo» del público u objeto al que se dirijan y que las autoridades tienen el deber de facilitar que la reunión se celebre en ese sitio.

El TEDH también manifestó, de una manera más general, que:

Para este Tribunal, el derecho a la libertad de reunión incluye el derecho a elegir la hora, lugar y modalidad de la reunión, dentro de los límites que se estipulan en el párrafo segundo del Artículo 11.^[6]

Puesto que la libertad de reunión pacífica comprende tanto a las reuniones fijas como a las móviles, entonces el lugar que se elija para que la reunión se celebre puede ser uno solo o bien constituirse de varias ubicaciones que se encuentren a lo largo de una misma ruta.

El local que los organizadores prefieran no siempre será el más conveniente desde el punto de vista de las autoridades o del público en general. El principio general de que se debe dar muestras de tolerancia hacia las molestias que inevitablemente habrá de causar una reunión significa que, en principio, se ha de respetar la elección de local. De acuerdo al TEDH, es deber de las autoridades:

[Tomar en cuenta] formas de minimizar los trastornos que se causen a la vida ordinaria; por ejemplo, organizar un desvío temporal del tránsito por vías alternas, o tomar otras medidas similares, y a la vez dar lugar al interés legítimo de los organizadores de reunirse al alcance de la vista y el oído de la audiencia a que se dirijan.^[7]

Que se planee celebrar una reunión simultánea en un mismo sitio no constituye asidero para denegar la aprobación de la reunión, puesto que no hay «indicación clara y objetiva de que ambas celebracioque facilitara la celebración de la renes no puedan gestionarse apropiadamente mediante el ejercicio de las facultades policiales»^[8] . De la misma manera, que una reunión pueda molestar o provocar a terceros obliga a las autoridades a encontrar formas de permitir que la reunión tenga lugar sin disturbios, y no a trasladarla a una ubicación menos notoria ^[9] .

En el caso Stankov y la Organización Macedonia Unida Ilinden contra Bulgaria [ haga clic aquí para ver la explicación completa del caso ]

Enfocado:

Stankov y la Organización Macedonia Unida Ilinden contra Bulgaria

En el caso Stankov y la Organización Macedonia Unida Ilinden contra Bulgaria, los demandantes participaban en un esfuerzo de incidencia a nombre de la minoría macedonia de Bulgaria. Deseaban organizar conmemoraciones en las tumbas de personajes de la historia que consideraban mártires macedonios. Sin embargo, a esos mismos personajes también se les honra como héroes nacionales búlgaros. Por miedo a la posibilidad de que se dieran disturbios, las autoridades habían adoptado la práctica de no permitir que las conmemoraciones de los demandantes se celebraran a la misma hora y en el mismo lugar que las celebraciones oficiales. El TEDH rechazó el argumento del gobierno búlgaro, de que los demandantes hubieron debido elegir otros sitios o fechas para sus reuniones:

Es evidente que la hora y el lugar de las ceremonias eran cruciales para los demandantes, así como para quienes iban a asistir a la ceremonia oficial. A pesar del margen de apreciación de que goza el gobierno en este tipo de asuntos, el Tribunal no queda convencido de que no fue posible garantizar que ambas celebraciones se dieran en paz, ya fuera que se celebraran al mismo tiempo o una poco después de la otra ^[11] .

El TEDH concluyó algo parecido en el caso de Öllinger contra Austria. El demandante, parlamentario austríaco, había informado a la Policía de su intención de llevar a cabo una reunión respetuosa y en silencio, con seis personas, en el cementerio municipal de Salzburgo en conmemoración del asesinato de los judíos de Salzburgo a manos de la SS durante la Segunda Guerra Mundial. La reunión iba a tener lugar el Día de Todos los Santos, fiesta religiosa en que los austríacos tienen la tradición de visitar los cementerios en conmemoración de los difuntos. También iba a coincidir con una controvertida conmemoración anual en que una asociación de exmiembros de la SS conmemora a sus compañeros que murieron en la guerra. La Policía prohibió la reunión de Öllinger, con el argumento de que podía llevar a disturbios que iban a perturbar los sentimientos religiosos de quienes visitaran el cementerio.

El TEDH consideró que la prohibición era desproporcionada y que las autoridades más bien deberían haber desplegado policías para garantizar que ambas reuniones pudieran llevarse a cabo sin incidentes:

En primer y principal lugar, la reunión no estaba dirigida, de ninguna manera, contra las creencias de quienes suelen ir al cementerio, ni contra la forma en que ellos manifiestan esas creencias. Además, el demandante esperaba apenas un corto número de participantes. Preveían un medio pacífico y silencioso de expresar su opinión, en la forma de portar mensajes conmemorativos, y habían descartado explícitamente el recurrir a consignas o pancartas. De manera que, por sí misma, la reunión prevista no podría herir los sentimientos de quienes acuden al cementerio.

En tales circunstancias, a este Tribunal no le convence el argumento del gobierno: Que permitir ambas reuniones a la vez que se tomaran medidas preventivas, como la de garantizar presencia policial a fin de mantener las dos reuniones separadas una de la otra, no era una alternativa viable con que se habría preservado el derecho del demandante a la libertad de reunión pacífica al tiempo que se ofrecería un grado suficiente de protección en lo que concierne a los derechos de quienes visitan los cementerios ^[12] .

, el TEDH dejó claro que se debe hacer un esfuerzo particular para darle lugar a la reunión en caso de que el lugar que se elija para celebrarla tenga una importancia crucial para los organizadores; por ejemplo, que guarde relación con un suceso histórico ^[10] . Por ejemplo, un esfuerzo extra tal podría consistir de un despliegue policial que facilitara la celebración de la reunión.

No se puede restringir la celebración de reuniones a lugares fijados de antemano

El derecho que tienen los organizadores a elegir el sitio en que celebren una reunión implica que no es permisible constreñir la celebración de reuniones a ciertos lugares que se fijen de antemano por ley. Así lo ha confirmado el Comité de Derechos Humanos:

El Comité observa que el limitar los piquetes a ciertos lugares fijados de antemano… no parece cumplir las exigencias de necesidad y proporcionalidad que se estipulan en el Artículo 19 del Pacto.^[13]

El Relator Especial de las Naciones Unidas también entiende que limitar las protestas a ciertas áreas «impide que los organizadores y participantes elijan los sitios que consideren más apropiados para expresar sus aspiraciones y agravios»^[14] .

9.2 ¿Qué condiciones deben cumplir las autoridades para poder denegar el uso del lugar escogido?

Toda denegación o alteración debe pasar la prueba triple

Como sucede con la libertad de reunión pacífica misma, el derecho a elegir un lugar para celebrar una reunión no es absoluto. Pero todas las limitaciones que se impongan deben pasar la prueba triple de las restricciones legítimas de la libertad de reunión pacífica que se estipula en el derecho internacional. El Comité de Derechos Humanos ha manifestado lo siguiente, en un buen número de casos:

Los organizadores de una reunión tienen derecho, por lo general, a elegir un lugar que esté al alcance visual y auditivo del público al que se dirigen, sin que esté permitido restringir este derecho a no ser que la restricción a) esté prevista por la ley y b) sea necesaria en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.^[15]

Asimismo, en el caso de Lashmankin y otros contra Rusia, el TEDH manifestó que:

El derecho a la libertad de reunión incluye el derecho a elegir la hora y el lugar de la reunión y la manera en que se habrá de conducir la misma, dentro de los límites que se estipulan en el párrafo segundo del Artículo 11… En concordancia con esto, en aquellos casos en que la hora y el lugar de una reunión sean de crucial importancia para los participantes, una orden de cambiar la hora o el lugar pueden constituir una interferencia con la libertad de reunión pacífica de los participantes…

…

Una interferencia tal constituye una violación de lo que se dispone en el Artículo 11, a menos que esté «prevista en la ley», persiga uno o más objetivos legítimos, según se indica en el párrafo segundo, y sea «necesaria en una sociedad democrática» para poder alcanzar el objetivo u objetivos en cuestión.^[16]

Esto significa, en primer lugar, que cualquier facultad que las autoridades tengan para impedir que el organizador haga uso del lugar de su preferencia debe estar prevista en la ley de tal modo que en efecto se limite la facultad discrecional de las autoridades. El TEDH consideró indebidamente vaga una ley de Rusia que permitía que las autoridades hicieran propuestas «bien razonadas» para cambiar el lugar en que se celebrara una reunión. El Tribunal señaló que era difícil, sino imposible, demostrar que una decisión cualquiera no era «bien razonada»^[17] .

En segundo lugar, siempre que se deniegue el uso de un lugar elegido se debe perseguir un objetivo legítimo, como el orden público o la seguridad de los demás. Este podría ser el caso si el número de personas que los organizadores esperaran que participara fuera claramente superior a la capacidad del local propuesto ^[18] , o bien si hubiera razones para temer por la seguridad ^[19] .

En tercer lugar, la denegación debe ser genuinamente necesaria y proporcional, lo cual significa que los problemas que la reunión propuesta haya de causar no puedan mitigarse y sean suficientemente severos como para justificar la denegación. Las autoridades deben «dar suficiente importancia a la libertad de reunión» y evitar el inclinar demasiado la balanza «a favor de la protección de otros intereses, como pueden serlo los derechos y las libertades de personas que no participen en las reuniones, o bien el evitar perturbaciones incluso mínimas de la vida cotidiana»^[20] .

En el caso de Chebotareva contra la Federación Rusa [ haga clic aquí para ver la explicación completa del caso ]

Enfocado:

Chebotareva contra la Federación Rusa

El caso de Chebotareva contra la Federación Rusa fue planteado por una ciudadana rusa que había intentado dos veces organizar un pequeño piquete para conmemorar a una periodista que fue asesinada. En la primera ocasión, las autoridades locales le informaron que planeaban celebrar una reunión en el mismo lugar y a la misma hora y le propusieron que hiciera uso de otro sitio. De acuerdo a la señora Chebotareva, el lugar que le propusieron no era adecuado puesto que estaba fuera del centro de la ciudad; y la reunión que organizaban las autoridades, que supuestamente iba a contraponerse a la de la señora Chebotareva, nunca se llevó a cabo. En la segunda ocasión las autoridades le denegaron permiso para hacer uso del sitio que había elegido diciendo que no era seguro por su intenso tráfico de vehículos y peatones. En opinión del Comité, las razones que dieron las autoridades no eran adecuadas y por tanto constituyeron una violación del Artículo 21 del ICCPR:

…el Estado parte no ha demostrado que la denegación del permiso para los dos piquetes en cuestión fuera necesaria para proteger los intereses de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, de la protección de la salud o la moral públicas o de la protección de los derechos y libertades de los demás. Además, el Estado parte no rebatió en ningún momento la afirmación de la autora de que el 7 de octubre de 2007 no se celebró en realidad acto alguno en la plaza Gorky y que la alegación de la administración municipal de que se iba a celebrar un acto relacionado con el Día del Maestro era en realidad un mero pretexto para denegar la petición de la autora. En estas circunstancias, el Comité llega a la conclusión de que, en el presente asunto, el Estado parte ha vulnerado el derecho que asiste a la autora en virtud del artículo 21 del Pacto ^[22] .

, el Comité de Derechos Humanos concluyó que se violó el derecho a la libertad de reunión pacífica porque las autoridades quisieron reubicar un piquete a un sitio distinto, que la organizadora consideró inapropiado, en circunstancias en que claramente esa reubicación no era necesaria ^[21] .

Asimismo, en el caso de Sáska contra Hungría [ haga clic aquí para ver la explicación completa del caso ], el TEDH concluyó que las autoridades húngaras habían violado el derecho a la libertad de reunión al pedirle al organizador que limitara su manifestación a un área particular de la plaza que deseaba usar, sin darle razones de peso de porqué la totalidad de la plaza no se podía utilizar ^[23] .

En caso de que el lugar elegido verdaderamente no sea el apropiado, se deberá proponer una alternativa adecuada

El Comité de Derechos Humanos ha reiterado que, cuando restrinjan la libertad de reunión pacífica, las autoridades deben guiarse por el objetivo de facilitar el ejercicio de ese derecho:

Cuando un Estado Parte imponga restricciones con el fin de conciliar el derecho de una persona a la reunión pacífica y… los intereses generales, debe guiarse por el objetivo de facilitar el derecho, en vez de procurar imponerle limitaciones innecesarias o desproporcionadas.^[25]

Siendo congruente con lo dicho, en el caso de Primov y otros contra Rusia [ haga clic aquí para ver la explicación completa del caso ]

Enfocado:

Primov y otros contra Rusia

En el caso de Primov y otros contra Rusia, las autoridades locales prohibieron una manifestación por varias razones, entre las cuales estaba que los organizadores esperaban que se congregaran cinco mil participantes y el parque en que querían reunirse tenía capacidad para apenas quinientas. El TEDH aceptó que el riesgo de hacinamiento constituía una razón legítima para restringir el uso de un lugar en particular para una reunión pero que, sin embargo, la mera prohibición de la reunión había sido una respuesta desproporcionada:

Aunque, a priori, un parque es un «espacio público» adecuado para congregaciones en masa, su tamaño es una consideración relevante, puesto que, en una reunión pública, el hacinamiento está plagado de peligros. No es infrecuente que las autoridades de los Estados de varios países le impongan restricciones a la ubicación, la fecha, la hora, la forma o la manera de conducirse una congregación pública ya prevista… Este Tribunal, por tanto, puede aceptar que, en principio, esas restricciones tienen un objetivo legítimo… Con todo, este Tribunal no cree que el tamaño del parque haya sido razón suficiente para que se impusiera una prohibición total a la manifestación… Es opinión de este Tribunal que, en este caso, eran deberes de las autoridades el reflexionar al respecto de posibles alternativas de solución y el proponerles otro sitio a los organizadores ^[28] .

A pesar de la prohibición, la protesta se llevó a cabo. Los manifestantes intentaron llegar hasta la sede de la administración del distrito; las autoridades les bloquearon el paso y les propusieron otro sitio del pueblo; a saber, la cochera municipal. En opinión del TEDH, toda propuesta de cambio de lugar debe hacerse oportunamente:

La oferta se hizo a último momento, cuando ya era virtualmente imposible que los organizadores alteraran la forma, escala y tiempos de la reunión. Por lo tanto, en opinión de este Tribunal, la alternativa que les propuso la administración era inapropiada ^[29] .

, el TEDH concluyó que, en caso de que existan razones de peso por las cuales una protesta no pueda llevarse a cabo en el lugar que prefieran los organizadores, son «deberes de las autoridades el reflexionar al respecto de posibles alternativas de solución y el proponerles otro sitio a los organizadores»^[26] . La oferta debe hacerse oportunamente y no «en el último momento, cuando [sea] virtualmente imposible que los organizadores cambien la forma, escala y tiempos de la reunión»^[27] . En el caso de Primov y otros contra Rusia, las autoridades locales prohibieron una manifestación por varias razones, entre las cuales estaba que los organizadores esperaban que se congregaran cinco mil participantes y el parque en que querían reunirse tenía capacidad para apenas quinientas. El TEDH aceptó que el riesgo de hacinamiento constituía una razón legítima para restringir el uso de un lugar en particular para una reunión pero que, sin embargo, la mera prohibición de la reunión había sido una respuesta desproporcionada:

La alternativa de lugar que propongan las autoridades no debe menoscabar la efectividad de la protesta. El Relator Especial de las Naciones Unidas ha prevenido contra «la práctica mediante la cual las autoridades autorizan a celebrar manifestaciones, pero solamente en las afueras de la ciudad o en una plaza específica, donde queda silenciada su repercusión»^[30] . El TEDH concuerda:

El lugar o la hora que propongan las autoridades a modo de alternativa para el lugar que hayan elegido los organizadores debe ser tal que el mensaje que estos últimos intenten transmitir todavía pueda comunicarse… Este Tribunal considera que la práctica de las autoridades, de permitir que una reunión se celebre, pero sólo en un lugar que no esté al alcance de la vista y el oído de la audiencia a la que se dirija, en el cual el impacto de la reunión será anulado, es incompatible con lo que se exige en el Artículo 11 del Convenio.^[31]

Toda restricción que se imponga al lugar de una reunión debe ser susceptible de apelación expedita

Si las autoridades imponen alguna restricción al lugar de una reunión, el organizador tiene derecho a un procedimiento expedito de apelación (veanse título 11.6).

9.3 Uso de calles y caminos para reuniones

En principio, las calles se pueden usar para protestar, aunque causen problemas de tránsito

El principio general de que las autoridades deben dar muestras de tolerancia para con los trastornos que cause una reunión es de particular relevancia cuando la reunión se da en una carretera o en cualquier otra vía pública.

El Relator Especial de las Naciones Unidas y la CIDH han reconocido explícitamente que, en una sociedad democrática, «el espacio urbano no es sólo un ámbito de circulación, sino también un espacio de participación»^[32] . Asimismo, en las Directrices sobre la libertad de reunión pacífica de la OSCE/OIDDH, se indica que «la protesta pública, y la libertad de reunión en general, deben considerarse usos tan igualmente legítimos del espacio público como lo son los fines más rutinarios para los cuales se usa ese espacio público (como la actividad comercial o el tránsito vehicular o de peatones)»^[33] .

De modo que a ninguno de esos usos, que compiten por el mismo espacio público, cabe darle prioridad automáticamente. En palabras del TEDH, el deber de las autoridades es «encontrar el equilibrio justo entre los derechos de quienes deseen ejercer su libertad de reunión y quienes pueden ver que su libertad de circulación puede frustrarse temporalmente»^[34] .

Las autoridades tienen el deber de gestionar el tráfico para que circule por vías alternas a la reunión

Los Estados tienen la obligación positiva de facilitar las reuniones pacíficas. La CIDH ha indicado que:

Las instituciones competentes del Estado tienen el deber de diseñar planes y procedimientos operativos adecuados para facilitar el ejercicio del derecho de reunión… [incluso] el reordenamiento del tránsito de peatones y vehículos en determinada zona…^[35]

El TEDH también reconoció la obligación de los estados de tomar:

las medidas necesarias para minimizar cualquier interrupción del tránsito, o cualesquiera otras medidas de seguridad, como dar servicios de primeros auxilios en el lugar de las manifestaciones, a fin de garantizar que las reuniones se den sin contratiempos.^[36]

En el caso de Körtvélyessy contra Hungría, las autoridades húngaras prohibieron una manifestación por miedo a que entorpeciera seriamente la circulación en cierta área. El TEDH concluyó que se violó el derecho de reunión, puesto que no quedó convencido de que, con las medidas apropiadas de facilitación, «no se habría contribuido a dar lugar a la manifestación sin trastornos serios del tráfico»^[37] .

Si las autoridades no cumplen su deber de tratar de gestionar el tránsito de tal modo que se anticipen a lo que pudiere suceder durante una reunión, las interrupciones que de ello se deriven no servirán para justificar con facilidad las interferencias de que se haga objeto a la reunión.

Criterios para imponer restricciones a las reuniones que afecten seriamente al tránsito

En caso de que los trastornos de tránsito que una reunión pudiere causar, o en efecto cause, sean particularmente severos y no puedan evitarse tomando medidas de gestión, en algunos casos puede estar justificado imponer restricciones, siempre y cuando pasen la prueba triple, lo cual comprende también el requisito de proporcionalidad.

La jurisprudencia del TEDH y de otras fuentes sugiere que los siguientes factores son de relevancia a la hora de decidir si se justifica imponer una restricción en el interés de la libertad de circulación: (1) el verdadero impacto de la reunión; (2) su duración; (3) si las autoridades recibieron o no notificación previa de la reunión; (4) si los trastornos son intencionales y serios (por ejemplo, cuando la reunión toma la forma del bloqueo de una vía de comunicación).

La ausencia de un impacto verdadero llevo al TEDH a concluir que se había violado el derecho de reunión en el caso de Körtvélyessy contra Hungría [ haga clic aquí para ver la explicación completa del caso ]

Enfocado:

Körtvélyessy contra Hungría

El demandante del caso de Körtvélyessy contra Hungría notificó a la Policía de su intención de llevar a cabo una manifestación, que iba a contar con no más de doscientas personas, en las afueras de la penitenciaría de Budapest, que se encuentra en una calle sin salida. El Departamento de Policía de Budapest prohibió la protesta por miedo a que se impidiera el acceso a las tiendas, a un sitio de vertido de desechos y a la entrada de proveedores de la prisión. El TEDH opinó que se dio demasiado peso a las consideraciones de tránsito, que, además, no eran convincentes:

Este Tribunal observa que… el fundamento de la manutención de la prohibición de la reunión tenía que ver exclusivamente con asuntos de tránsito… A este respecto, el Tribunal reitera que es lícito que las manifestaciones que se lleven a cabo en lugares públicos causen un cierto nivel de trastorno de la vida ordinaria.

…

A este Tribunal no le convence la explicación del Gobierno, al efecto de que la calle Venyige, que cuenta con una anchura de cinco u ocho metros y dispone de un ancho carril de servicio a su lado, no habría podido alojar la manifestación sin que se produjera una interrupción seria del tránsito. En efecto, los argumentos del gobierno no parecen tomar en cuenta que la calle no tiene salida y que, por lo tanto, el tránsito a su través es de menor importancia…

…

Por lo tanto, el Tribunal concluye que, al emitir una prohibición de la manifestación y basarse solamente en cuestiones de tránsito, las autoridades no mantuvieron un equilibrio justo entre los derechos de quienes desean ejercer su derecho a la libertad de reunión pacífica y otras personas cuya libertad de circulación se habría visto frustrada temporalmente, si acaso ^[39] .

^[38] . El Tribunal no se convenció de que una reunión que se había planeado llevar a cabo en una calle sin salida, aunque en él había tiendas y otras instalaciones, podría causar un nivel de trastorno del tránsito suficiente para justificar que se prohibiera celebrar la reunión.

En el Informe conjunto sobre la adecuada gestión de las manifestaciones se reconoce que se podría justificar la dispersión de una reunión en caso de que impidiera el acceso a servicios esenciales; por ejemplo, si bloqueara la entrada de emergencia a un hospital ^[40] .

En segundo lugar, la duración del trastorno del tránsito es un criterio de importancia. El TEDH ha criticado repetidas veces a las autoridades nacionales que actúan muy rápidamente para ponerle fin a reuniones que podrían causar trastornos de tránsito ^[41] . En general, a los manifestantes se les debe dar una verdadera oportunidad de transmitir sus puntos de vista, siempre y cuando no exista un peligro urgente para el orden público.

En tercer lugar, el TEDH reconoce que recibir una notificación previa de una reunión facilita que las autoridades cumplan su obligación de gestionar el tránsito. En el caso de Oya Ataman contra Turquía, el Tribunal consideró que la muy veloz dispersión de la reunión fue desproporcionada, pero aceptó que:

la notificación habría permitido que las autoridades tomaran las medidas necesarias para minimizar los trastornos de tránsito que la manifestación podría haber causado durante la hora pico ^[42]

Lo cual implica que, si las autoridades tienen conocimiento previo de la celebración de una reunión, entonces el umbral para interferirla por trastornos de tránsito es más alto.

Un buen ejemplo de la aplicación de este principio es el caso de Eugen Schmidberger International Transporte und Planzüge contra Austria [ haga clic aquí para ver la explicación completa del caso ]

Enfocado:

Eugen Schmidberger International Transporte und Planzüge contra Austria

Un buen ejemplo de la aplicación de este principio es el caso de Eugen Schmidberger International Transporte und Planzüge contra Austria [Haga clic aquí para ver la explicación completa del caso] , que fue llevado ante el TJ. La disputa se inició a partir de una protesta que bloqueó una carretera principal durante casi treinta horas. Los organizadores notificaron a las autoridades austríacas, con un mes de anticipación, de su intención de llevar a cabo ese bloqueo. Las autoridades permitieron que la protesta se diera y tomaron varias medidas de preparación para limitar los trastornos del tráfico de la carretera. Una empresa de transporte que de todas maneras sufrió cierta demora exigió que se le indemnizara, con el argumento de que debió prohibirse la reunión para salvaguardar la libre circulación de bienes. El TJ respaldó a las autoridades austríacas y concluyó que habían considerado, justificadamente, que tenían la obligación de permitir esa manifestación ^[43] .

En el caso de Eugen Schmidberger International Transporte und Planzüge contra Austria, que se llevó al TJ, trataba del bloqueo de la carretera que lleva al paso del Brennero, carretera troncal de importancia entre Austria e Italia, que duró casi treinta horas. El bloqueo fue organizado por una organización ambientalista que intentaba llamar la atención a los costos ambientales y de salud que comportaba el aumento del tránsito de vehículos pesados que transportan bienes en esa carretera. Los organizadores notificaron a las autoridades austríacas de sus intenciones con un mes de anticipación. Schmidberger, empresa alemana de transporte que sufrió pérdidas a consecuencia del bloqueo, demandó al gobierno austríaco. La empresa consideraba que Austria había violado el derecho a la libre circulación de mercaderías que se garantiza en el derecho de la Comunidad Europea, por no haber prohibido la manifestación para que la vía estuviera siempre abierta. Sin embargo, para el TJ, las autoridades austríacas habían encontrado un equilibrio razonable entre los intereses que estaban en juego:

…la autoridad nacional competente pudo estimar que una prohibición pura y simple de ésta constituía una interferencia inaceptable en los derechos fundamentales de los manifestantes a reunirse y expresar pacíficamente su opinión en público.

En cuanto a la imposición de requisitos más estrictos en lo referente tanto al lugar -por ejemplo, por el borde de la autopista del Brenner- como a la duración -limitada a sólo algunas horas- de la concentración en cuestión, podía haberse percibido que constituía una restricción excesiva que privaría a la actuación de una parte esencial de su alcance. Si bien la autoridad nacional competente ha de intentar limitar en lo posible los efectos que sobre la libertad de circulación no deja de tener una manifestación en la vía pública, no es menos cierto que le corresponde ponderar este interés con el de los manifestantes, que pretenden llamar la atención de la opinión pública sobre los objetivos de su actuación.

Si bien es cierto que una actuación de este tipo genera normalmente algunos inconvenientes para las personas que no participan en ella, en particular por lo que respecta a la libertad de circulación, tales inconvenientes pueden en principio admitirse desde el momento en que la finalidad perseguida es esencialmente la manifestación pública y expresada legalmente de una opinión ^[44] .

Una disputa que de cierta manera es comparable se desarrolló en Sudamérica, entre Uruguay y Argentina. La autorización que Uruguay dio para que se construyera un molino de pulpa en la ribera del río que separa a los dos países produjo en el lado argentino una fuerte preocupación por la posible contaminación. En 2005 los manifestantes empezaron a bloquear intermitentemente los puentes que cruzan el río. Las autoridades argentinas no intervinieron y, en consecuencia, el principal cruce fronterizo estuvo cerrado durante meses y meses. En julio de 2006, Uruguay presentó un caso contra Argentina en el sistema de solución de disputas del MERCOSUR. El tribunal arbitral que conoció el caso reconoció la importancia de los derechos a la libertad de expresión y de reunión pacífica, pero consideró que, al permitir que los bloqueos continuaran por períodos de hasta tres meses de la temporada alta de comercio y turismo, Argentina les dio una prioridad irracional en detrimento de la libre circulación de bienes y servicios ^[45] .

, que fue llevado ante el TJ. La disputa se inició a partir de una protesta que bloqueó una carretera principal durante casi treinta horas. Los organizadores notificaron a las autoridades austríacas, con un mes de anticipación, de su intención de llevar a cabo ese bloqueo. Las autoridades permitieron que la protesta se diera y tomaron varias medidas de preparación para limitar los trastornos del tráfico de la carretera. Una empresa de transporte que de todas maneras sufrió cierta demora exigió que se le indemnizara, con el argumento de que debió prohibirse la reunión para salvaguardar la libre circulación de bienes. El TJ respaldó a las autoridades austríacas y concluyó que habían considerado, justificadamente, que tenían la obligación de permitir esa manifestación ^[43] .

El TEDH ha dejado claro que lo importante es si las autoridades en realidad tienen conocimiento previo de la reunión, de tal modo que puedan tomar medidas para gestionar el tránsito; y no si los organizadores de la reunión cumplieron cualquier requisito formal de notificación previa. En el caso de Balçik y otros contra Turquía la Policía había recibido informes de inteligencia que indicaban que los manifestantes se iban a reunir en el centro de Estambul para bloquear una línea de tranvía. El Tribunal criticó la «impaciencia» de las autoridades, que pusieron fin a la protesta en un lapso de treinta minutos para restablecer el orden público; y el Tribunal indicó que

aunque no se dio ninguna notificación, las autoridades tenían conocimiento previo… de que esa manifestación iba a tener lugar en esa fecha y, por tanto, podrían haber tomado medidas preventivas.^[46]

En cuarto lugar, el TEDH parece exigir menos tolerancia de las autoridades para con la obstrucción intencional y seria del tránsito que para con las reuniones que se lleven a cabo en la vía pública y produzcan trastornos de tránsito como efecto colateral, o bien bloqueos menores.

En el caso de Kudrevičius y otros contra Lituania [ haga clic aquí para ver la explicación completa del caso ], la Gran Sala del Tribunal manifestó que:

el trastorno intencional y serio de la vida ordinaria y de las actividades que lícitamente lleven a cabo terceros, causado por los manifestantes, a un grado más significativo que el que cause el ejercicio normal del derecho a la reunión pacífica en un lugar público, puede considerarse «acto reprobable», en el sentido que la jurisdicción de este Tribunal le da a esas palabras.^[47]

El caso concernía el bloqueo de las tres principales carreteras de Lituania por un período de cuarenta y ocho horas, del cual las autoridades no recibieron notificación previa. Las sentencias previas del TEDH sugieren que los bloqueos de vías a menor escala no justifican la reducción del nivel de tolerancia de las autoridades. En el caso de Balçik y otros contra Turquía, el Tribunal criticó la falta de tolerancia de las autoridades turcas para con el bloqueo temporal de una sola línea de tranvía ^[48] .

9.4 Prohibiciones generales de reuniones en lugares particulares, como edificios públicos

El Relator Especial de las Naciones Unidas ha manifestado en varias ocasiones que las restricciones generales que se aplican a las reuniones por el lugar en que se celebran son intrínsecamente desproporcionadas y por lo tanto no deben imponerse ^[53] . Esto comprende el espacio que esté fuera de edificios icónicos:

los espacios que rodean edificios emblemáticos, como los palacios presidenciales, los parlamentos o los monumentos deberían considerarse también espacios públicos, y que debería permitirse que se celebraran reuniones pacíficas en ellos. A este respecto, la imposición de restricciones a «la hora, el lugar y la forma» deberían cumplir los estrictos criterios antes mencionados de necesidad y proporcionalidad.^[54]

Esta posición cuenta con el respaldo de los entes regionales ^[55] y de la jurisprudencia del Comité de Derechos Humanos, que enfatiza que las reuniones deben tener lugar dentro del «alcance visual y auditivo» de la audiencia a que se dirijan ^[56] .

El TEDH ha encontrado repetidas veces que se han cometido violaciones de la libertad de reunión cuando las autoridades internas prohíben o dispersan por la fuerza las reuniones que se dan en las afueras de una gran variedad de edificios públicos, entre ellos las sedes de los parlamentos ^[57] , los edificios de oficinas del gobierno ^[58] , los tribunales de justicia ^[59] y la residencia de un primer ministro ^[60] .

En el caso de Lashmankin y otros contra Rusia, los demandantes se quejaban contra una ley que prohibía celebrar reuniones públicas «en la inmediata vecindad» de distintos tipos de edificios, como tribunales de justicia, centros de detención, las residencias del presidente, instalaciones de producción que representaban riesgos, líneas férreas y oleoductos. El TEDH manifestó que:

Sólo será posible justificar una prohibición general de las manifestaciones cuando haya un peligro verdadero de que se produzcan desórdenes que no se puedan evitar tomando otras medidas menos restrictivas. A este respecto, la autoridad debe tomar en cuenta el efecto de prohibir manifestaciones que por sí mismas no representan peligro para el orden público. La prohibición sólo podrá considerarse necesaria, con el significado que se le da en el párrafo segundo del Artículo 11 del Convenio, si la desventaja de que se termine por prohibir esas manifestaciones es claramente superada por las consideraciones de seguridad que justifiquen la prohibición, y si no hay posibilidad de evitar esos efectos indeseables de esta última mediante una circunscripción estricta de su alcance en términos de aplicación territorial y duración.^[61]

En vista de las circunstancias del caso, el Tribunal llegó a la conclusión de que la ley en cuestión violaba el derecho a la libertad de reunión porque no «abordaba un riesgo preciso de seguridad pública, ni un riesgo preciso de desórdenes, con una afectación mínima del derecho de reunión»^[62] . Por ejemplo, la ley impedía que se llevara a cabo cualquier manifestación en las cercanías de un tribunal de justicia, no sólo las que se llevaran a cabo con la intención de interferir con la impartición de justicia ^[63] .

Puede ser mayor el alcance de las restricciones que se imponga a las reuniones que se celebren dentro de edificios públicos.

En el caso de Taranenko contra Rusia [ haga clic aquí para ver la explicación completa del caso ]

Enfocado:

Taranenko contra Rusia

La demandante del caso de Taranenko contra Rusia fue arrestado junto con un grupo de unas cuarenta personas que ocuparon el área de recepción del edificio administrativo del presidente en Moscú, agitaron cartelones y distribuyeron volantes en que pedían la renuncia del presidente. La demandante afirmó no pertenecer al Partido Nacional Bolchevique, que organizó la protesta pero que asistió para recoger información para su tesis de Sociología. Después de que estuvo detenida durante casi un año a la espera de un juicio, a la señora Taranenko se le impuso una condena de tres años de prisión, suspendidos en libertad bajo palabra, por participar en desórdenes en masa. El tribunal que la juzgó consideró que era irrelevante la cuestión de si ella se había unido al acto para fines de investigación o no, puesto que había participado directamente en una violación del procedimiento de entrada al edificio, durante el cual los manifestantes empujaron a un guardia y destruyeron mobiliario (por el que luego pagaron una suma compensatoria). El TEDH notó que:

La demandante y los demás participantes del acto de protesta deseaban llamar la atención de sus conciudadanos y de los funcionarios públicos a su desaprobación de las políticas del presidente y su demanda de que renunciara. Se trataba de un tema de interés público… Con todo, el Tribunal reitera que, a pesar de la importancia que se le reconoce a la libertad de expresión, en el Artículo 10 no se concede ninguna libertad de foro para el ejercicio de ese derecho. En particular, en esa disposición no exige la creación automática de derechos de ingreso a la propiedad privada, o ni siquiera, necesariamente, a la propiedad pública, como pueden serlo las oficinas y ministerios de gobierno.^[65]

Luego el Tribunal valoró la proporcionalidad de la sanción que se impuso y la comparó con las sanciones que se impusieron en casos previos. Llegó a la conclusión de que la pena era claramente desproporcionada:

La conducta de quienes protestaban, aunque implicó un cierto grado de trastorno y causó algunos daños, no llegó a ser violencia… si bien, por las exigencias del orden público, habría justificación para imponer una sanción por los actos de la demandante, el prolongado período de su encarcelamiento a la espera de un juicio y la larga sentencia de prisión que se le impuso, misma que fue suspendida, no guardaron proporción con el objetivo legítimo que se perseguía. El Tribunal considera que la sanción inusualmente severa que se impuso en el caso de que se ocupa debe haber tenido un efecto intimidatorio en la demandante y en las demás personas que participaron del acto de protesta ^[66] .

, el TEDH afirmó que la libertad de expresión «no exige la creación automática de derechos de entrada a la propiedad privada, o, ni siquiera, necesariamente, a la propiedad pública, como pueden serlo, por ejemplo, las oficinas y ministerios de gobierno»^[64] .

9.5 Reuniones que se celebren en propiedad privada

Las reuniones que tengan lugar en propiedades privadas gozan de la protección del derecho a la libertad de reunión ^[67] , lo cual significa que toda restricción que las autoridades impongan a esas reuniones debe cumplir los requisitos de la prueba triple.

El derecho internacional no impone a los dueños de propiedades privadas ningún deber de consentir con que se lleven a cabo reuniones en ellas.

Sin embargo, en el caso de Appleby y otros contra el Reino Unido [ haga clic aquí para ver la explicación completa del caso ]

Enfocado:

Appleby y otros contra el Reino Unido

El caso de Appleby y otros contra el Reino Unido fue presentado por tres personas y un grupo ambientalista que habían intentado recoger firmas para una petición en la entrada a «The Galleries», que es un centro comercial que construyó una sociedad anónima de desarrollo público a manera de nuevo centro de esa ciudad, y que posteriormente fue vendido a una empresa privada. El gerente del centro comercial denegó permiso para instalar una caseta en el centro comercial o en sus estacionamientos; e hizo referencia a la política de neutralidad del dueño. Los demandantes instalaron casetas en senderos públicos y en el antiguo centro de la ciudad.

Ante el TEDH, los demandantes arguyeron que el Estado tenía una responsabilidad directa por la interferencia con sus libertades de expresión y de reunión pacífica, puesto que el Estado construyó «The Galleries» en terrenos públicos y aprobó la cesión a propiedad privada. El Tribunal no estuvo de acuerdo. Concluyó que esa circunstancia no significaba que el Estado tuviera una responsabilidad directa de los actos del gerente ^[70] . Los demandantes también arguyeron que el Estado tenía una responsabilidad indirecta, puesto que tenía la obligación positiva de garantizar el ejercicio de sus derechos en el interior de «The Galleries», en vista de que el acceso al centro de la ciudad era indispensable para que se comunicaran efectivamente con el pueblo.

El Tribunal eligió analizar ese argumento en virtud de lo que se estipula en el Artículo 10 del CEDH (libertad de expresión), pero indicó que también cabía aplicar consideraciones en gran medida idénticas que se estipulan en el Artículo 11 (libertad de reunión pacífica)^[71] . Rechazó la idea de que exista un derecho automático de entrada a una propiedad para fines de expresarse; al mismo tiempo, aceptó que podría ser que surgiera para el Estado una obligación positiva de garantizar el acceso a esa propiedad en caso de que el ejercicio efectivo de la libertad de expresión se volviere imposible de otra manera:

Esa disposición [la del Artículo 10], sin perjuicio de la importancia que se le reconoce a la libertad de expresión, no concede ninguna libertad de foro para el ejercicio de ese derecho. Aunque es cierto que los sucesos de naturaleza demográfica, social, económica y tecnológica van cambiando la forma en que la gente se desplaza y entra en contacto con los demás, el Tribunal no ha sido convencido de que ello exige la creación automática de derechos de entrada a una propiedad privada, o, ni siquiera, necesariamente, a toda propiedad pública (las oficinas de gobierno y sus ministerios, por ejemplo). El Tribunal no excluye que, allí donde… la prohibición de acceso a una propiedad tuviere el efecto de impedir el ejercicio efectivo de la libertad de expresión, o donde se pudiere decir que la esencia de ese derecho estuviere destruida, podría ser que surgiera para el Estado la obligación positiva de proteger el disfrute de los derechos del Convenio mediante la regulación de los derechos de propiedad. Una localidad dominada por una empresa, donde la totalidad de la municipalidad estuviere controlada por un ente privado, puede ser un buen ejemplo de lo dicho.^[72]

En el caso que nos ocupa, sin embargo, el Tribunal decidió que no había evidencia suficiente de que a los demandantes en efecto se les impidió comunicar sus puntos de vista con sus conciudadanos. Los demandantes habrían podido recibir permiso de recoger firmas, por separado, de parte de los negocios que se encontraban en «The Galleries»; y habían hecho campaña en las vías de acceso público del área del antiguo centro de la ciudad.

^[68] , el TEDH afirmó que, si la privatización del espacio público alcanzare una etapa en que ya no fuere posible llevar a cabo protestas efectivas, podrá ser necesario que el Estado intervenga y garantice el acceso a los espacios privados.

De hecho, aunque los dueños de propiedades generalmente tienen derecho de decidir quién ha de entrar en ellas, para los fines de ejercer los derechos que tienen que ver con la libertad de reunión puede ser necesario que se tomen medidas positivas de protección, incluso en la esfera de las relaciones interpersonales ^[69] .