10.1 ¿Tiene una asociación derecho de acceso a recursos?
El derecho a la libertad de asociación comprende el derecho a movilizar recursos, humanos o financieros.
El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación ha explicado que el derecho a la libertad de asociación incluye la capacidad de procurar, recibir y usar recursos –humanos, materiales y financieros– de fuentes nacionales, extranjeras o internacionales[1] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: Segundo informe temático del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/23/39. 24 de abril de 2013; párrafo 8(e). .
La palabra «recursos» es un concepto amplio que incluye transferencias financieras (por ejemplo, donaciones, contratos, patrocinios, inversiones sociales, etcétera); garantías para préstamos y otras formas de asistencia financiera provenientes de personas naturales y jurídicas; donaciones en especie (por ejemplo, contribuciones de bienes, servicios, software y otras formas de propiedad intelectual, bienes raíces, etcétera); recursos materiales (por ejemplo, consumibles de oficina, equipo de computación, etcétera); recursos humanos (por ejemplo, personal con salario, voluntarios, etcétera); acceso a asistencia internacional; solidaridad; capacidad de viajar y comunicarse sin interferencia indebida; y el derecho a beneficiarse de la protección del Estado[2] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: Segundo informe temático del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/23/39. 24 de abril de 2013; párrafo 10. .
10.2 Las asociaciones pueden tener acceso a recursos financieros en general
El derecho a tener acceso a financiación es un componente directo y esencial del derecho a la libertad de asociación, como lo confirman diversas fuentes tanto de nivel regional como de nivel global.
El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación dedicó un informe en particular al acceso a los recursos y manifestó que la capacidad de tener acceso a financiación y recursos es una parte integral y vital del derecho a la libertad de asociación[3] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: Segundo informe temático del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/23/39. 24 de abril de 2013; párrafo 8. , y explicó:
Muchas asociaciones, en particular las que se formaron para defender los derechos humanos, funcionan como entidades sin fines de lucro y por lo tanto dependen casi exclusivamente de fuentes externas de financiación para llevar a cabo su trabajo. Por lo tanto, «las restricciones indebidas a los recursos de que disponen las asociaciones inciden en el disfrute del derecho a la libertad de asociación y también socavan los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales en su conjunto»[5] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: Segundo informe temático del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai. Documento de las Naciones Unidas A/HRC/23/39. 24 de abril de 2013; párrafo 9. .
En el mismo sentido, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha manifestado consistentemente su preocupación al respecto de las restricciones de financiación como un impedimento para que se ejerza plenamente el derecho a la libertad de asociación. Por ejemplo, después de revisar las leyes egipcias, que exigen que las ONG que reciban financiación de fuentes del extranjero se registren ante el gobierno, el Comité manifestó que:
En el caso de Ramazanova y otros contra Azerbaiyán, el TEDH manifestó que las medidas del Estado que dificultan el acceso de las ONG a la financiación tal vez infrinjan el derecho a la libertad de asociación; con lo cual reconoció que el acceso a los recursos es parte integral del derecho a la libertad de asociación. El Tribunal encontró que:
…incluso suponiendo que, teóricamente, la asociación tuviera derecho a existir mientras se concluye la inscripción en el registro del Estado, la ley nacional efectivamente restringió que la asociación pudiera funcionar apropiadamente sin la condición de ente legal. Entre otras cosas, no pudo recibir ninguna donación ni aportes financieros que constituyen una de las principales fuentes de financiación de las organizaciones no gubernamentales de Azerbaiyán. Sin la financiación apropiada, la asociación no pudo involucrarse en las actividades de caridad que constituyen el principal propósito de su existencia[7] Ramazanova y otros contra Azerbaiyán. TEDH. Sentencia de 1 de febrero de 2007; párrafo 59. .
Tanto el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas como la Corte Interamericana, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos han reconocido que restringir el acceso a la financiación del extranjero puede constituir una violación del derecho a la libertad de asociación; y de esa manera respaldaron el principio de que tener acceso a recursos es parte integrante del derecho a la libertad de asociación.
10.3 Las asociaciones pueden tener acceso a fondos del extranjero
En el derecho internacional se ha sostenido consistentemente que el derecho a la libertad de asociación incluye el acceso a la financiación del extranjero y que limitar tal acceso constituye una violación del derecho a la libertad de asociación.
El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas comentó que ameritan revisión las leyes de Egipto[8] Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos: Egipto. Documento de las Naciones Unidas CCPR/CO/76/EGY. 28 de noviembre de 2002; párrafo 21. y Etiopía que restringen la financiación del extranjero. La ley etíope prohíbe que las ONG etíopes reciban más del diez por ciento de su presupuesto de donantes extranjeros[9] A mayo de 2017, esa ley sigue vigente en Etiopía. . La ley en cuestión también prohíbe que las ONG que el gobierno considere «extranjeras» se involucren en actividades que tengan que ver con los derechos humanos y la democracia.
Los sistemas de derechos humanos de Europa[11] Ramazanova y otros contra Azerbaiyán. TEDH. Sentencia de 1 de febrero de 2007; párrafo 59. y América también han concluido que restringir el acceso a la financiación del extranjero puede infringir el derecho de una ONG a la libertad de asociación[12] Ramazanova y otros contra Azerbaiyán. TEDH. Sentencia de 1 de febrero de 2007; párrafo 59. . La CIDH ha manifestado que:
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos también concluyó que la ley no permite la imposición de restricciones a la recepción de «financiación internacional para defender los derechos políticos»[14] CIDH: Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II. Documento 66. 31 de diciembre de 2011; párrafo 185 (se observa que «una situación diversa a la anterior, sería aquella en la cual una organización realizara proselitismo a favor de determinado partido político o candidato a un puesto de participación política, bajo este supuesto, su actividad no estaría protegida por el mencionado estándar»).
Las instituciones internacionales han insistido concretamente y han reconocido el derecho de las asociaciones que protegen los derechos humanos al acceso a financiación del extranjero. La Declaración de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre los Defensores de los Derechos Humanos manifiesta que:
La Representante Especial del Secretario General sobre la Situación de los Defensores de los Derechos Humanos también manifestó que:
En la Resolución 22/6, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas llamó a los Estados a garantizar
10.4 Condiciones rigurosas, para restringir la financiación
Puesto que el acceso a la financiación, ya sea de fuentes nacionales o extranjeras, es parte del derecho de asociación, toda restricción que se le imponga al acceso a los fondos es una restricción al derecho a la libertad de asociación y debe evaluarse según el marco legal internacional, para verificar que cumpla el régimen estricto que preparó a este respecto el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas[18] Alexander Belyatsky y otros contra Belarús. Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Documento de las Naciones Unidas CCPR/C/90/D/1296/2004. 7 de agosto de 2007; párrafo 7.3. . Es instructivo tomar nota de que la misma prueba vale para las restricciones a la libertad de asociación que se garantizan en el Artículo 11 del CEDH y en el Artículo 16 de la CADH [Enlace a la prueba triple].
Que la terminología no sea vaga
Toda restricción que se le imponga al acceso que una asociación tenga a financiación, incluso la de fuentes del extranjero, debe redactarse de tal modo que se elimine la posibilidad de que haya interpretaciones arbitrarias o excesivamente amplias de sus términos[19] Ezelin contra Francia, TEDH. Sentencia de 26 de abril de 1991; párrafos 21-22 y 45 (con traducción no oficial a español en este enlace). . Por ejemplo, en el caso de Zhechev contra Bulgaria, el TEDH concluyó que el término «actividad política» era demasiado amplio y era por tanto susceptible de tantas posibles interpretaciones que la mayoría de las actividades de cualquier organización podrían considerarse «actividades políticas»:
En este caso, esos tribunales [los de Bulgaria] consideraron que una campaña en pro de que se enmendara la Constitución y se cambiara la forma de gobierno estaba comprendida dentro de esa categoría. En otro caso reciente, los mismos tribunales, más cuestionablemente, manifestaron que «la celebración de reuniones, manifestaciones, asambleas y otras formas de campañas públicas» de parte de una asociación que hiciera campaña en pro de la autonomía regional y supuestos derechos de minorías también constituían metas y actividades políticas en la forma en que se entendía el término según el parágrafo 2 del Artículo 12 de la Constitución de 1991[20] Zhechev contra Bulgaria. TEDH. Sentencia de 21 de junio de 2007; párrafo 55. .
La prohibición completa del acceso de grupos que se involucren en actividades que, por ejemplo, sean de «naturaleza política», a fondos de fuentes nacionales o extranjeras, a fin de que se proteja un «interés nacional» vagamente definido, no cumple los requisitos de legalidad y proporcionalidad que se estipulan en el derecho internacional[21] Véase Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación: Nota informativa para el Gobierno de la India. Análisis de las leyes, normas y principios internacionales aplicables a la Ley de Contribuciones Provenientes del Extranjero de 2010 y los Reglamentos de la Ley de Contribuciones Provenientes del Extranjero de 2011. . Para cumplir el criterio de proporcionalidad, las medidas que tome el Estado siempre deben dirigirse a resolver una necesidad apremiante y deben ser las opciones menos severas (en términos de alcance, duración y aplicabilidad) de que disponga la autoridad pública para satisfacer esa necesidad[22] Véase Señor Jeong-Eun Lee contra la República de Corea. Comité de Derechos Humanos. Decisión de 20 de julio de 2005. Documento de las Naciones Unidas CCPR/C/84/D/1119/2002, párrafo 7.2. . Las prohibiciones generales rara vez cumplen esa norma.
10.5 Partidos políticos y financiación de fuentes extranjeras
El TEDH concluyó que puede haber justificación para imponer restricciones a la financiación de los partidos políticos, a saber, los que compitan por cargos públicos en elecciones. En el caso del Partido Nacionalista Vasco contra Francia, a un partido político separatista vasco de Francia se le prohibió recibir financiación de un partido político extranjero. El TEDH manifestó que la restricción a la financiación del extranjero para las asociaciones que participaran de la promoción de candidatos a cargos públicos por elección servía a un fin legítimo y guardaba la debida proporcionalidad[23] Partido Nacionalista Vasco – Organización Regional de Iparralde contra Francia. TEDH. Sentencia de 7 de junio de 2007; párrafo 47. . El Tribunal reconoció que la protección del orden institucional –e incluso de la soberanía del Estado– es legítima según lo que se estipula en el Artículo 11 del Convenio Europeo[24] Partido Nacionalista Vasco – Organización Regional de Iparralde contra Francia. TEDH. Sentencia de 7 de junio de 2007; párrafo 43. .
El Tribunal distingue claramente entre los partidos políticos que compiten por el poder y las organizaciones que participan de «actividades políticas». Estas últimas tienen una definición demasiado vaga y amplia para constituir el fundamento para restringir el derecho a la libertad de asociación[25] Zhechev contra Bulgaria. TEDH. Sentencia de 21 de junio de 2007; párrafo 55. . En el mismo sentido, la CIDH ha distinguido entre las restricciones a la financiación proveniente de fuentes del extranjero para partidos políticos y las restricciones contra la financiación dirigida a organizaciones que hablan a nombre de un partido político; y manifiesta que una y otra no corresponden a la misma norma de protección[26] CIDH: Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II. Documento 66. 31 de diciembre de 2011; párrafo 185. .
¿La protección de los intereses nacionales?
Las razones en cuya virtud se puede restringir la libertad de asociación se determinan exhaustivamente en el derecho internacional [Enlace a objetivo legítimo]. El argumento general de «proteger los intereses nacionales» al limitar el acceso a la financiación de fuentes extranjeras no es un objetivo que proteja el derecho internacional. En un informe conjunto, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación y el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias observaron que:
En el mismo ámbito, el TEDH ha sostenido que los Estados no pueden rehusarse a inscribir en un registro ni a reconocer a una asociación con el argumento de que fue fundada por «extranjeros» o es filial de una asociación internacional[28] Delegación de Moscú del Ejército de Salvación contra Rusia. TEDH. Sentencia de 5 de octubre de 2006; párrafo 86. Véase también Partido de los Comunistas (Nepecerişti) y Ungureanu contra Rumania. TEDH. Sentencia de 2 de febrero de 2005; párrafo 49. .